家事审判方式和工作机制改革试点工作回顾与前瞻
作者:   发布时间: 2017-10-11 09:22:03

  家庭是社会的细胞,家庭的和谐稳定是国家发展、社会进步、民族繁荣的重要基石。近年来,在党中央的坚强领导下,家庭文明建设取得新的发展进步,注重家庭、注重家教、注重家风的观念更加深入人心。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对家庭文明建设作出重要部署。习近平总书记深刻指出,我们要重视家庭文明建设,努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点,成为人们梦想启航的地方。这充分体现了党中央对家庭文明建设的高度重视、对亿万家庭的亲切关怀,为推进家庭文明建设提供了根本遵循,也为人民法院推进家事审判方式和工作机制改革指明了方向。

  2016年5月11日,最高人民法院召开视频会议,在全国范围确定108个中基层法院,自2016年6月1日起开展为期两年的家事审判方式和工作机制改革试点工作。改革的目标是:维护婚姻家庭和谐稳定,依法保障未成年人、妇女、老年人的合法权益,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会和谐健康发展。改革的内容是:依托多元化纠纷解决机制改革,建立社会广泛参与的家事纠纷多元调解机制;依托以审判为中心的诉讼制度改革,探索符合家事审判特点的家事审判程序改革;依托司法人员分类管理制度改革,探索家事审判机构和队伍专业化改革。改革明确家事审判的职能是:不局限于司法裁判职能,更重要的是实现对尚未死亡的婚姻和问题家庭的救治,促进家庭和睦,培育良好家风;案件审判由侧重财产权益保护转变为全面关注当事人身份利益、人格利益、情感利益和财产权益,凸显家事审判专业化、人性化特点。本文拟围绕为什么要开展家事审判改革,一年来改革试点工作取得了怎样的成效以及下一步改革的目标等几个方面,作一个简要介绍。

  一、开展家事审判方式和工作机制改革试点的必要性和重要性

  我们关注到,受经济社会发展和思想观念多元等因素影响,我国离婚率持续攀升,人民法院受理的离婚、抚养、继承等家事案件也持续上升。民政部统计数据显示离婚率自2003年以来连续14年递增,与此同时,人民法院的婚姻家庭抚养继承纠纷等家事案件也持续上升,其中离婚案件占比很高。如果将民政部门的登记离婚与法院判决离婚数据相加,全国每年因离婚涉及的人群数量非常庞大。以2016年为例,到民政部门登记离婚的夫妻有346万对,人民法院判决离婚案件有139.7万件,将两个数据相加,一年就有将近500万对夫妻离婚,所涉当事人近1000万人,所涉相关亲属5000万至6000万人。伴随着离婚数量的不断增长,大量社会问题如未成年人的教育与抚养、妇女权益维护、老年人赡养等社会问题频发,这些问题必然对社会经济、政治、文化、管理等带来不同程度的影响和冲击。更为严重的是,如果家庭纠纷处理不当,极易引发极端刑事案件,对社会治安带来严峻挑战。因此,加强社会治理,维护社会稳定,必须将家庭建设放在十分重要的地位。

  而与经济社会发展要求和人民群众的司法需求相比,人民法院家事审判在审判理念、体制机制、司法能力、专业化程度等方面还不能完全适应。在这样的背景下,开展家事审判方式和工作机制改革试点,提升家事审判水平,依法妥善处理家事纠纷,对维护婚姻家庭和谐稳定,保障未成年人、妇女、老年人合法权益,对于加强和创新社会治理,维护社会和谐稳定,推进平安中国建设,具有十分重要的意义。改革既是深化司法体制改革的重要内容,也是改善家事审判工作现状的迫切需求,更是回应社会关切、满足人民群众日益增长的司法需求的有效举措。

  二、家事审判方式和工作机制改革试点取得的工作成效

  一年多来,各地法院认真抓好试点任务落实,试点各项工作取得可喜的进展。

  一是家事审判工作机制不断创新。各试点法院积极探索建立家事纠纷多元化解决机制,与民政、妇联、社区服务等部门创建了形式多样的合作方式,超过80%的试点法院与相关部门建立联席会议机制,为家事审判改革创造了良好条件。同时探索建立健全家事案件心理辅导干预、家事调查、婚姻冷静期、诉前调解、案后回访等制度,取得良好成效。山东武城县法院推动成立了县委副书记为组长的家事审判改革领导小组,泉州市中院和鲤城区法院将家事案件审理与闽南特色文化历史以及乡情民俗有机融合,南宁良庆区法院与民政局合作成立了探视中心和反家暴庇护中心,湖北宜昌夷陵区法院对60件案件设置婚姻冷静期,调撤率高达86%,山东东平县法院、珠海香洲区法院通过政府购买服务的方式聘请心理咨询师参与家事审判工作,山西临汾市中院通过主动定期回访和制作回访联系卡的形式探索家事案件回访帮扶制度。

  二是家事审判工作规则逐步完善。在最高人民法院制定下发的6项程序性规定基础上,70%的试点法院出台了规范性文件,并结合本地家事审判特点,制定相应的审判规则,为试点工作提供政策保障,也为最高人民法院研究制定统一的家事审判规则打下良好基础。

  三是机构和队伍专业化建设进展迅速。大多数法院配备了较为专业的家事审判法官和司法辅助人员,近90%的试点法院成立专门家事审判机构,其中独立建制的家事审判庭和少年家事庭占70%,近60%的试点法院组建了专业的家事调解队伍。福建省三级法院早在2008年就实现了妇女儿童合议庭全覆盖,试点以来又成立37个家事法庭和家事少年法庭,吉林长春市、辽源市和广西柳州市都实现了家事案件和少年案件的集中管辖,为实现建立家事少年法院的目标作出有益探索。今年4月,国家法官学院对各高院和所有试点法院的家事法官进行培训,进一步提升了家事法官的审判能力和水平。

  四是物质保障更加有力。各试点法院切实加大人财物投入力度,80%的试点法院布置了符合家事审判特点的审判庭,配置家事调解室、沙盘分析室、单面镜观察室、心理辅导室等,不断完善符合家事审判特点的硬件设施,为家事审判改革提供了有力的物质保障。徐州贾汪区法院新建1100平米的家事诉讼服务中心,深圳宝安区法院将300平米的一层办公楼用于建设家事诉讼中心。

  五是反家庭暴力工作成效明显。2016年3月1日反家庭暴力法正式施行后,各地法院迅速行动,截至今年6月底,共发出1284份人身安全保护令,许多长期遭受家庭暴力的受害人特别是妇女、未成年人和老年人的人身权益得到有效保护,有效促进了家事审判方式和工作机制改革的深入开展。

  总的来看,各地法院在党委领导、人大监督、政府政协及各方面支持下,扎实推进改革试点,在转变审判理念、强化机构人员配置、推进建章立制、创新工作机制、加强物质保障等方面取得明显进展,为深化家事审判方式和工作机制改革打下了坚实基础。

  三、家事审判方式和工作机制改革试点的工作目标

  试点的目的是为家事审判改革未来发展探索路径、积累经验,试点工作取得的成绩也增强了我们在全国法院全面推进家事审判改革的信心,我们希望两年的试点工作能够达到以下工作目标。

  一是推动多元化纠纷解决机制改革。多元化纠纷解决机制改革主要体现在家事领域,这是家事审判改革的重点和难点。

  1.争取到党委的领导和社会各界的支持。做好家事审判工作,党委的领导和支持至关重要,同时也离不开政府部门和社会各界的支持与参与。今年7月19日,最高人民法院主持召开家事审判方式和工作机制改革联席会议第一次全体会议,建立了包括中央综治办、教育部、公安部、司法部、民政部、国务院妇儿工委和全国妇联在内的15个部门共同参与的联席会议制度,明确了各部门的职责任务。这将在一定程度上解决部门之间沟通协作不顺畅的问题,同时为各地法院起到示范带头作用。最高人民法院已经向全国法院下发通知,要求各地法院参照联席会议制度的模式,加强与相关部门的沟通联系,动员社会各方面力量共同参与家事纠纷化解。

  2.探索引入专业人员和依托专业机构协助家事案件审理。鼓励有条件的法院设置相应的专业性辅助设施,引入专业人员协助家事法官开展工作,借助专业力量开展调解、调查等工作,并及时为当事人提供心理疏导和治疗等服务。最高人民法院与北京师范大学签署了家事审判心理学社会学研究合作框架协议,明确了合作事项,北京师范大学已制定家事法官心理学培训标准,待试行一段时间并经最高人民法院审核后,将发往全国法院及相关高校按照该标准对家事法官及司法辅助人员进行培训。江苏高院、广东高院、温州中院广州黄埔区法院也与相关高校或者心理咨询机构建立了合作机制,积累了很好的经验。

  3.推动建立反家庭暴力整体防治网络。根据反家庭暴力法的规定,防治家庭暴力是全社会的共同责任,需要各部门加强协作、联合推进。珠海香洲区法院、徐州贾汪区法院、西安莲湖区法院、南宁西乡塘区法院等多家法院都与当地机关和社会组织建立了良好的工作联系。希望通过两年试点工作,推动各地法院与公安、民政、妇联、村委会、居委会等建立更加顺畅的协作关系。

  二是探索家事诉讼特别程序和审理规程。家事诉讼特别程序主要包括:调解优先、加大法官职权干预力度、不公开审理原则、当事人亲自到庭原则、未成年人利益最大化原则、适当放宽家事案件审限等。最高人民法院以6个高院名义制定下发的6项程序规定,就是试点工作的指引。试点法院探索成功的经验做法,将通过司法解释、司法政策、规范性文件等形式固定下来,用以指导全国法院家事审判改革工作。在此基础上,最高人民法院将积极推动立法机关制定家事诉讼特别程序法。

  三是加强家事审判机构和队伍建设。专门的家事审判机构和专业的家事审判队伍,是做好家事审判工作的前提和保障。目前看,绝大多数试点法院都已成立专业的家事审判庭或者家事审判团队;选拔任用熟悉婚姻家庭审判业务、具有一定社会阅历、掌握相应社会心理学知识、热爱家事审判工作的法官担任家事法官;引入社会团体工作人员和向社会购买服务等方式,充实家事审判辅助人员,家事审判工作正在向专业化与群众路线相结合的方向迈进。今后,这些重要的经验都将推广到全国法院。由于相当比例的家事案件由人民法庭审理,家事审判机构建设如何与人民法庭的建设很好结合、共同均衡推进,也是改革试点中需要积极探索的内容。

  四是提升家事审判物质装备保障水平。家事审判改革顺利推进需要强有力的物质装备保障,不少试点法院对家事审判专业场所建设进行了有益尝试。未来我们将在总结试点工作的基础上,努力推动全国法院围绕家事审判特点和需求,加大经费保障力度,加强相关硬件设施配置,使相关基础设施建设充分体现家事审判人文关怀的特征。

  五是推动家事审判理论与实践相结合。家事审判改革尚处于初步探索阶段,缺乏必要的司法传统和司法经验,它的发展更加倚重于家事审判法律理论研究的不断深入。只有通过充分理论研究和学术论证,才能有效借鉴理论研究的最新成果,为推进家事审判改革提供科学论证和解决方案。不少试点法院与高校等科研机构建立了合作关系,最高人民法院与北京师范大学签署合作框架协议,南京师范大学与江苏徐州中院、山东武城县法院开展了合作事项,都是非常好的探索。今后,最高人民法院和各高级人民法院还将为各地法院搭建好交流平台,通过召开推进会、举办业务培训会、家事审判论坛、异地交流会等方式促进家事审判经验交流,促进理论研究和司法实务相结合。

  六是科学规范家事审判绩效考评工作。管理不科学、考核不合理,是家事审判工作反映较为集中和突出的问题,很大程度上影响了家事法官的工作能动性和热情。科学的绩效考核制度既是对家事审判工作特殊性的明确和肯定,更是进一步推动家事审判改革的基础和保障。已有30%的试点法院创新了考评办法,但目前全国要统一规范家事审判考评工作尚有难度,可以探索在一省范围内统一规范。希望通过试点改革工作,推动各高级人民法院研究制定科学有效的方案,对辖区家事审判工作实行单独考评,并在评先评优、树立先锋模范的选择上向家事法官适当倾斜,用政策、荣誉和感情激发他们的工作热情和创造活力,不断推动家事审判方式和工作机制改革工作科学发展。

  (最高人民法院民一庭庭长 程新文)



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文章出处:人民法院报

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