2015年9月，美国联邦司法中心按照“两年一回顾，五年一修订”的方针，对《联邦司法改革纲要》进行了新一轮修订。作为今后一个时期美国联邦司法系统司法改革的纲领性文件，新版纲要既强调回应现实，亦注重长远发展。新版纲要以议题描述、背景与评注、改革目标三个部分作为基本框架，从践行司法公正、优化司法资源配置、储备未来司法人力资源、挖掘科技潜能、强化诉讼参与、平衡法院与其他政府分支的关系以及增进公众对法院的理解、信任与信心等七个方面，对司法改革进行了科学规划。值得一提的是，与上一版相比，新版纲要更突出强调对司法履职的有力保障和对司法资源的深度整合，对于我国当下的司法改革，亦不乏可借鉴之处。
联邦法院因其优良业绩、独立法官和践行公平正义而受到美国和全世界的尊重。通过本纲要，司法系统推行一系列举措，使法院继续成为提供公平公正司法之典范。
本纲要开篇即陈述联邦法院的任务与核心价值观。尽管任何规划都期盼有所作为，但确有必要持续强调之。这样做的目的，是激励并促进联邦法院内部的有益革新--有助于实现联邦法院的任务与核心价值观，并推进与之相符的制度创新。
任务
联邦法院是在宪法和国会赋予的管辖权内，提供公平公正司法的独立的国家司法机关。作为平等三权的分支之一，联邦法院在满足不断变化的国家和地方需求的同时，着力维护并强化其核心价值观。
核心价值观
法治：法律的可预测性、连续性和一致性；通过公开程序、忠实适用法律，做出理性裁断。
公平正义：司法运行公平公正；法庭程序便于参与；尊重善待各种利益。
司法机关独立：践行公正时不必担心作出的裁判会威胁到任期、报酬或者安全的能力；作为政府平等分支的法院，在内部治理和管理上的自主权。
可问责性：严格的行为标准；法律与伦理严格自律；对公共资金与资产的良好管理；充分有效运用各类资源。
业绩卓越：坚持适用司法裁量和行政管理的最高标准；有效选拔、培养、留住高素质法官和工作人员；致力于创新运行机制和管理模式；确保经费及其他资源充足。
忠实服务：致力于忠实履职；忠诚于联邦宪法和法律；及时有效地满足陪审员、当事人和公众的需求。
纲要内容概述
修订于2015年的《联邦司法改革纲要》，在维护原纲要核心价值观的同时，延续了司法机关抓住机遇、迎接挑战的传统。本纲要考虑到了未来可能影响到法院的各种趋势和议题，它们将对法院有效履职构成挑战，又或使情况更趋复杂。
此外，本纲要也认识到，在改善践行正义的方式方面，法院未来将面临更多历史机遇。
本纲要旨在实现，联邦法院系统将因其便利、及时和高效的特质而备受瞩目，并吸引国内顶尖人才为之提供法律服务。联邦法院将以其高素质的管理层和执行者成为最佳就业选择，与政府其他分支有效协作，赢得公众的信任和信心。
本纲要是一项推动司法进步的蓝图式框架意见，据此实现积极、妥当之改革。尽管其确立的目标和举措并未囊括一切重要举措、项目、创新和研究，本纲要主要侧重那些对法院有深远影响的事项，回应司法机关和公众的诉求和关切。
本纲要强调了法院必须关注的七个基础议题，并针对每个议题提出改进措施。这些议题包括践行公正、优化司法资源配置、未来的司法人力资源、挖掘科技潜能、强化诉讼参与、与其他政府分支的关系以及公众对联邦法院的理解、信任和信心。
纲要主要内容
本纲要提出的举措和目标围绕七个议题构建--这七个议题是基于对影响司法职能和核心价值观的关键趋势进行评估后，进而提出的基础政策议题或面临的挑战。
议题一：践行公正
议题二：优化司法资源配置
议题三：未来的司法人力资源
议题四：挖掘科技潜能
议题五：强化诉讼参与
议题六：法院与其他政府分支的关系
议题七：增进公众对法院的理解、信任与信心
一、践行公正
法院如何在维护其核心价值观的同时，以更有效的方式践行公正，并满足不断增长、日新月异的司法需求？
议题描述：堪为楷模、独立裁判的法官；素质精良的工作人员；公道正派的陪审员；说理充分、研究透彻、对每一个案件争点深思熟虑的司法裁判；成为联邦法院诉讼案件的品质特征。
司法资源不足、诉讼情况和当事人期望值的变化以及法律调整，都对联邦法院有效践行公正构成挑战。针对上述情况，纲要以确保有效司法为前提，着眼于提升司法水平，提出以下三项举措：
举措1.1：在全国范围内提升践行公正的水平
背景与评注：有效的案件管理是践行公正的前提，绝大部分案件都是以及时、审慎的方式审理的。司法机关通过多个层面监督案件管理，设定若干机制识别、协助人案矛盾突出的法院。国家协调机制包括协调小组在跨区诉讼中所做的工作。为了协调或合并审前程序，司法协调小组有权将未决民事诉讼案件从不同区域移送到一个区域。在管理每个法院的案件量方面，首席法官对案件的及时处理至关重要，相关工作应当在联邦层面得到支持。为了实现高效的司法管理，巡回区司法委员会制定发布必要、合理的规则，全国司法联席会议负责审查批准联邦法院管理政策的调整。同时在州法院和联邦法院进行审理案件的信息共享等与州法院的密切协作已被证明卓有成效。
尽管正在推动解决，但案件积压现象在法院中依然存在。考虑到某些案件的延误和积压在所难免，上述现象并不能准确反映一个法院案件管理的实际状况，本举措倡导各级法院、司法联席会议下属各委员会和巡回区司法委员会通力合作，推动减少不当拖延的案件数量，大幅降低未经授权、持续积压的案件数量。
践行公正也会受到高昂诉讼成本的影响。正如议题五提到的那样，高昂成本会令当事人对联邦法院望而却步。关于诉讼成本的考虑也会影响到可能进入法院的案件，并不当增加当事人解决纠纷的负担。《联邦民事诉讼规则》第1条倡导“让每起案件都能公正、迅速、低成本的终结”。除了遏制拖延现象，本举措也以减少不必要的成本为目标。
本举措要求保障人们根据《促进刑事司法公正法》获得联邦辩护人或指定辩护人适格代理的权利。适格代理要求提供足够资源，确保支付、培训和支持服务。此外，不同地区被告人数量和需求不同，相关指导和支持必须符合当地实际。
另外，本举措也以加强对罪犯和被告人的监管为目标。缓刑期和审前监管办公室着力发挥法院和社区的作用，包括在监管罪犯和被告工作中加大系统调查和综合评测力度。
在不断改善践行公正方面，还应付出更多努力。例如，许多增强法院技术运用水平的重要举措正在推进过程中，包括研发和配备下一代案件管理系统和经费管理系统。通过应用软件整合缓刑期与审前监管的数据，进而分析和比较不同地区监管实践和效果，相关工作得到加强。
目标1.1a：通过巡回区司法会议、首席法官、司法联席会议下述各委员会和其他有关部门的协作，减少案件拖延。
目标1.1b：贯彻《联邦民事诉讼规则》第1条之规定，降低不必要的诉讼成本。
目标1.1c：保证指定辩护人和联邦辩护人代理的当事人可以享受相当于普通刑事被告的服务。
目标1.1d：为了减少累犯并促进公共安全，要加强对罪犯和被告人的监管。
举措1.2：强化对法官、法院工作人员和进入法院者的安全保障，采取有效措施保护法官及其家人的院外安全。
背景与评注：法官只有在本人及其家人的安全得到保障的前提下才能依法履职。法院与联邦司法警察署通力合作，着力提升对法院及其人员的保障条件。暴力威胁不仅存在于刑事案件中，也时常波及民事案件当事人及其代理人。
尽管关于法院建筑的标准要求提供相对隔离的通道和其他保护法官的设施，但一些法院设施过于老旧，使得法官、法院工作人员和陪审员与被羁押的囚犯、刑事被告人和其他人共用通道和进出口。这些地方的安全状况很不理想。对法官的保障举措，必须延伸至法庭设施、交通线路、出行目的地和家中。重点是要提升法院的安全意识，协助离院法官强化安保措施，提醒法官如何最大限度避免在互联网泄露个人信息。
有效执行该项举措需要与其他举措密切协作。如举措1.3要求确保诉讼在安全的建筑设施内进行。此外，举措4.1要求确保信息技术能为法院记录和数据提供安全保障，包括需要保密的个人信息。
目标1.2.a：强化对法官、法院工作人员和进入法院者的安全保障，采取有效措施保护法官的院外安全。
目标1.2.b：通过更多培训增强法官的安全意识，确保法官及其家人在司法场所内外都免受滋扰。
目标1.2.c：通过更多培训强化法官和法院工作人员的防范意识。
目标1.2.d：改善法院安保设施，包括法院周边主要安全保障设施。
目标1.2.e：会同联邦司法警察署和有关部门，收集、分析、汇总与法官个人安全有关的情报信息。
举措1.3：确保司法资源充分，为法院依循司法核心价值观尽职履责提供保障。
背景和评注：法院很可能面临联邦预算不确定、国会拨款委员会限制司法拨款等情况。上述情况发生时，就会严重威胁到书记官办公室、缓刑期和审前监管部门、联邦辩护人组织的正常运作和编制状况。
对法院的另一个关键性挑战是人力资源缺口。许多上诉法院、区域法院和破产法院审判力量严重不足。自1990年以来，联邦法院已很少接收到根据宪法第三条任命的初审法官和上诉法官。
陪审员的资源也显紧张。陪审员的补偿仍然不足，微薄的补偿增加了陪审员的经济压力。尽管不少法院着力改善审判环境，但是有些法院的诉讼活动仍然在狭窄局促、设备老化的建筑设施内进行，缺乏与当事人相对隔离的安全通道。在法院各类设施不断老化情况下，养护设备并保障法院大楼常备功能也亟需额外的经费支出。
而且，法院正常运转所需经费，有些包含在行政机构预算内，尤其是联邦司法警察署和行政事务管理局。法院必须和这些机构统筹配合，才能确保获得充分保障。
为了确保刑事被告获得适格代理（目标1.1c），需要足够资金去推进相关项目。举措3.2及其目标要求具备足够保障，以吸引、招募、培养和维持法院工作人员，以有效完成各类司法任务。这也是支援未来法官顺利结案的关键。而且，举措4.1的目标呼吁法院继续建设和保持稳健而灵活的技术体系和应用，这需要在技术方面的持续投入。
目标1.3a：确保各巡回上诉法院、区域法院、破产法院的法官和治安法官正常履职。
目标1.3b：确保诉讼过程在安全、便利、高效、设备齐全的法院设施内进行。
目标1.3c：给予陪审员足够报酬。
二、优化司法资源配置
在根据工作量变化和资金情况来配置有限司法资源的同时，法院应如何坚持核心价值观，并始终践行公正？
议题描述：法院在控制司法成本上采取的措施已取得一定成效，有效助推了现阶段及未来一段时期法院在租赁办公场所、应用信息技术、雇佣破产和治安法官、法庭工作人员和法官助理以及其他方面成本的压缩。这些举措帮助法院在财政紧缩的困境中维持基本运转。法院在成本控制上的努力也在一定程度上向国会展示了法院对公共资源的有效管理能力，同时也表明了在现实困境下法院提出补充司法资源的要求具备正当性（举措1.3）。
法院通过一系列有效的决策程序来对人、财、物进行分配与使用，以确保有限资源应用的最大化。联邦法院每年的案件量都会有较大差异，并且地域不同将加剧这种差异性，法院关于人财物的调配决策必须对此予以考虑并作合理回应。我们认为，通过完善、评估、推广及落实司法实践中优秀经验的方式将有助于法院应对案件量的变化。在司法系统较为松散的管理结构中，地方法院实际自行承担了大量的管理职责，对于地方实践的有效做法应该鼓励其继续推进并持续发展。与此同时，也应考虑是否或在多大程度上对部分特定实践经验在整个司法系统内进行推广。对此，纲要提出了一项举措。
举措2.1：更高效、到位地分配和管理司法资源
背景与评注：法院努力遏制了司法成本的增长，并对司法政策开展了大量研究、设计和审查。尤其是在租金、报酬和信息技术方面有效节约了司法成本。当前，节约成本仍然是首要任务，控制成本增长、优化资源配置的新举措正在逐步落实或考虑中。
在与工作量相匹配的资源配置方面，该项举措有两个目标与增强法院的灵活性相关，即调度法官和工作人员协助工作负担重的法院暂时缓解审判压力，并排除协助工作中存在的障碍。作为支持这些目标实现的基础之一是第三个目标：确保法院充分利用网络、系统和空间，维持法院的高效运转。第四个目标是确保在灾难发生时法院还能维持其有效运转。
目标2.1a：更有效地利用现有法官，以减轻工作超负荷和不堪重负的法院的负担。
目标2.1b：分析并推动落实组织制度改革，改善工作机制，有效利用有限的司法行政人力资源。
目标2.1c：有效管理法院的基础设施，为法院高效到位的运转提供支持。
目标2.1d：有效应对自然灾害、恐怖袭击、传染疾病和其他突发事件的威胁。
三、未来的司法人力资源
法院如何能不断吸引、培养和保持一支工作能力强、人员构成多元化的人才后备队伍，以满足未来对司法人力资源的需求和对职业预期变化的适应？
议题描述：法院只有不断吸引、培养、留住业务精良的法官和法院工作人员，才能应对未来的工作需求。首席大法官罗伯茨曾提到，法官任命应是“卓越职业的顶点”而非“谋取私利的垫脚石”。吸引、留住业务精良的法官和法院工作人员需要公平而富有竞争力的薪酬和福利待遇。法院也必须准备实施新的工作方案，做好人才储备工作，有效应对未来工作量的持续波动。纲要提出以下两项举措解决这个议题。
（未完待续）
（翻译：何帆 林娜 张嘉 单位：最高人民法院司改办、北京市第一中级人民法院、北京大学法学院）
