经过2016年12月5日至8日的庭审，英国最高法院于2017年1月24日以8对3的终审裁决驳回英国政府对英格兰和威尔士高等法院就英国脱离欧盟案所作判决提出的上诉。
最高法院支持高等法院的裁决意见认为，英国政府在正式向欧盟发出退出通知前必须经英国议会上下两院立法批准。
自1973年1月1日英国加入欧洲经济共同体以来，成员国共签订20余个相继修订的欧盟条约，如1992年《马斯特里赫特条约》、1997年《阿姆斯特丹条约》、2001年《尼斯条约》、2007年《里斯本条约》等，为便于表述，笔者将上述条约体系简称为《欧盟条约》。该案虽涉及英国退出《欧盟条约》的程序，但其重要性不仅限于国际法层面，而更在于英国宪法的传统和原则。
《里斯本条约》第50条规定，若一个成员国根据本国的宪法安排决定退出欧盟，它应当向欧盟发出通知，欧盟相关条约将在通知书发出之日起两年内停止对该国适用。在2016年6月英国举行公投后，英国政府决定使用王室特权制发“脱欧”通知以启动退出欧盟的程序。
案件争议的焦点
该案的主要争点在于根据英国宪法，前文所述的“脱欧”通知由英国政府在未经议会立法准许的情形下直接发出是否合宪。这一问题属于英国的内国法范畴，且不牵涉脱欧的利益权衡等政治性议题，故英国法院对此具有审理权。
上诉人英国政府主张，根据英国宪法传统，英国王室（政府）有权运用王室特权缔结和退出国际条约，故英国政府无需议会立法而有权直接制发通知。英国政府认为，通知发出后，一部《全面废止法案》会被提交议会审议，英国议会主权原则亦不会受到影响。
被上诉人Miller主张，根据英国宪法，王室特权不能直接变更英国内国法，而退出欧盟会变更内国法，因而英国政府不能在议会立法批准前制发通知；通知一旦发出，脱欧进程即不可逆转，无论议会是否立法批准。这种情形好比“扣动扳机射出子弹”，从而使得议会是否改变内国法的决定权被“架空”，违背了英国宪制。
英国的宪法背景
不同于世界上的多数国家，英国并无一部作为根本大法的成文宪法。英国宪法系基于历史发展，由立法、历史事件、传统、司法判例和学术观点等结合而成兼具务实性和原则性的综合体系。正如英国宪法学家戴雪在其《宪法研究导论》中所言“英国宪法是一套最具柔性的政治制度”。在主权在王室的历史早期，英国国王行使全部国家权力。
随着历史的变迁，王室特权逐渐被议会民主和法治所削减。议会至上成为英国宪法的根本原则。戴雪指出“议会有权制定或废除任何法律，没有任何机构或个人有权推翻或搁置议会的立法”。
在英国，一级立法的主体仅是议会，更为准确的说法是国王会同议会，实质是政府将法案提交议会两院审议决定。大法官柯克在1610年的“国王文告案”中认为，“国王不能通过其文告或其他途径改变普通法、成文法和王国的习俗”。1688年《权利法案》确认“在未经议会批准的情况下，国王中止法律或暂停法律的实施都为非法。”
王室的行政权在英国早已被责任制政府所取代，而行政权的行使必须与立法和普通法相符，因为政府无权修改法律。大法官帕克认为，“政府机构有权制定或修改法律的观念与我们的宪法不相协调。”不过，政府可以制订二级立法或委托立法，但必须得到议会立法的授权。
王室特权的性质
所谓王室特权指王室所保留的权力，其由政府行使，但必须与议会立法保持一致。议会立法可以通过明文或必然的暗示对王室特权予以限制或废止。大法官霍夫曼指出，“自17世纪以来，国王就无法以王室特权改变普通法或议会立法。”
不过，王室特权的行使有时会影响个人权利或产生内国法律效力，如政府可以王室特权改变甚至取消王室仆人在服务合同中的权利，但这种行为受法院司法的审查，政府可以在战时出于保护国防利益运用王室特权销毁私人财产，但必须按照普通法给予物主经济补偿，在这两种情况下，王室特权的运用影响个人权利，但并未改变法律，因为这些权力的行使都得到法律的授权。
此外，王室特权的行使有时还会改变法律适用所基于的事实。如政府会运用王室特权宣布战争与和平。一旦宣战，一些平时合法的行为会变成非法或叛国行为。
不过，这也并未改变英国法律，而只是改变了其适用的程度。王室特权最为重要的作用在于外事领域，包括与他国建立外交关系、在海外部署军队以及签订条约。
大法官天普曼指出，“政府可以磋商、缔结、解释、遵守、违反、否认和终结条约。”除非议会立法设定限制，政府有权缔结或退出任何条约，而无需议会的批准，且这一权力的行使不受法院的司法审查。这一原则的基础是所谓“二元理论”，即国际法和国内法适用于两个不同的领域。
主权国家之间缔结的条约在国际法上有效，但不受任何国家的内国法调整，即条约不受内国法院所适用法律的调整。条约尽管在国际法上约束英国，但并未在英国内国法中创制任何法律权利或义务。正如大法官奥利弗所言，“条约并非自动执行。一部条约并非英国法的一部分，除非且直到其通过立法被纳入内国法。”
最高法院对于1972年《欧洲共同体法》的解释
英国议会1972年通过的《欧洲共同体法》第2条规定“根据条约所时时创制或产生的全部权利、权力、责任、义务、限制措施以及根据条约时时设置的救济措施和程序，无需进一步立法即在英国具有法律效力，受到法律的承认，并被执行、允许和遵守……”
最高法院指出，《欧洲共同体法》第2条为欧盟法成为英国法渊源创设了一个动态机制并使得欧盟法比英国其他的内国法渊源（包括议会立法）更具优先适用性。这种法律效果在英国宪法上是史无前例的。
最高法院认为，这一史无前例的效果以英国议会的意愿为条件，议会可以随时废止《欧洲共同体法》。因而支持整个英国法体系的承认规则并未因此而改变。只要《欧洲共同体法》保持效力，《欧盟条约》、欧盟立法以及欧盟法院对于这些规范的解释皆是英国法的直接渊源。
然而，《欧洲共同体法》并未允许欧盟机构成为英国议会的立法受托者，只是在议会许可的前提下将部分法律制订权移转给欧盟立法机构。
最高法院认为，欧盟法不再是英国内国法的事实本身并不意味着议会允许政府未经其许可直接使英国退出《欧盟条约》。
基于《欧盟条约》的内国法变化存在两种不同的形式。一种是欧盟新的立法导致的内国法变化，另一种是英国退出欧盟导致的内国法变化。最高法院认为，前一种变化根据《欧洲共同体法》第2条被直接引入英国内国法；而后一种变化将导致英国宪法安排的根本性变化，并不在《欧洲共同体法》第2条的调整范围之内。
英国彻底退出欧盟带来的变化，不在程度上而在性质上，因为那些源自欧盟法的权利、义务和规则都将被废止。只要“脱欧”通知发出，无论议会是否废除《欧洲共同体法》，由此所产生的宪法变化都将发生。
最高法院认为，这一情形与英国宪政传统不符，政府无权独自改变英国的宪法安排，唯有通过议会立法方才可行。《欧洲共同体法》仅预见源自欧盟法的变化而产生的内国法变化，但并未预见英国退出欧盟而产生的对公民权利的改变。
政府方面提出，政府即使行使王室特权而退出欧盟，其也要为自身行为向议会负责。然而，最高法院认为这一观点在宪法上不具有说服力。
在该案中，最高法院作了一种重要的程序区分：
（1）政府自由行使某种权力而事后接受议会的质询；
（2）政府无权做某件事，除非得到议会的许可。第一种情形中政府这一权力的行使，由于退出欧盟程序的启动是不可逆的，将架空议会任何事后行动的价值，因此，政府启动退出欧盟的权力应在第二种情形下行使。
最高法院对于1973年至2016年相关法律的解释
最高法院指出，1972年《欧洲共同体法》并不包括任何退出欧盟（时称欧洲共同体）的条款。2007年12月13日签订的《里斯本条约》和《欧盟运作条约》正式向《欧盟条约》引入成员国退出机制。
自1972年通过《欧洲共同体法》以来，英国先后于1986年、1993年、1998年、2002年修订了《欧洲共同体法》，2008年将该法修订为《欧洲联盟法》。
2011年《欧洲联盟法》对2008年《欧洲联盟法》又进行了修订，就英国同意对《欧盟条约》条款进行修改、向欧盟移转权力等事项的条件作出规定，即必须举行全民公投。
2015年，英国议会通过《欧洲联盟公投法》，并于2016年6月23日就是否退出欧盟举行了全民公投，结果为多数投票赞成退出欧盟。英国政府主张，对于王室特权的限制不应被应用于执行经公投多数意见认可的事项，即政府发出通知的行动系基于公投的结果，是执行最广泛的民意。
虽然政府的这一观点具有一定的吸引力，但最高法院认为，任何公投的效力取决于授权公投之法律的具体规定，但《欧洲联盟公投法》并未就任何可能的公投结果作出进一步处理的规定。
英国全民公投的结果具有重大的决定性，但最高法院认为，公众意见无论以何种形式表达，只是政治意向的表述，而非法律。当公投结果将导致英国法律发生改变，而这种改变的实施并未在任何立法中加以规定，那么唯有通过英国议会立法的形式实施这种改变，方才符合英国宪法的传统。
2016年12月7日，英国议会下院通过决议要求政府在2017年3月31日前发出“脱欧”通知。最高法院指出，这一决议是一个重要的政治举动，但亦非法律。因此，公投并未许可政府未经议会立法而使英国退出欧盟，进而直接改变英国的法律。当然，全民公投的结果具有十分重要的效力，只是在议会立法授权之前，其效力仅是政治上的而非法律上的。
最高法院裁决下达后，英国政府于2017年1月26日向议会提交了一份议案，要求议会授权启动英国“脱欧”，英国议会下院于2017年2月1日晚投票决定支持政府提交的“脱欧”法案，授权政府启动“脱欧”程序，不过“脱欧”法案最终具备法律效力还需经议会下院提出修正案，并在未来几周由议会上院表决通过。
（作者单位：上海市第一中级人民法院）
