刑事案件被害人大多非伤即亡,其家庭也多因此失去顶梁柱。为保证刑事被害人权益,刑事附带民事赔偿制度的实行,解决了刑事被害人的经济后顾之忧。然而,作为民事索赔对象的刑事被告人,也多经济拮据,刑事附带民事赔偿往往成为“白条”。
为切实保障刑事被害人权益,2009年,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等8部委联合发布《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》。根据意见,刑事被害人或其家属可以向司法机关提出申请,获取一定救助金。
刑事被害人救助工作的开展,在很大程度上减少了对刑事被害人造成的第二次伤害。不过,在多年的实践中,刑事被害人救助工作所存在的一些问题也暴露出来。
救助燃起信心
2011年4月11日凌晨,宁夏回族自治区银川市发生一起车祸。在银川市北京路与中山北街交叉路口,一辆奥迪车撞上公交车,1死8伤的事故震惊了整个银川。
吕莹是那次车祸中的一名伤者,当她被送到医院急救时,她的母亲田玉杰接到了车祸的消息。田玉杰赶到医院后,女儿的病情一次次撞击着这位母亲的心:两次病危通知,脾脏摘除,额骨碎裂……由于破碎的骨头扎入脑浆,即便手术后,吕莹仍不能自由行动,每天只能躺在床上,头离开枕头的最大角度只有30度。即使这样,鼻子和耳朵还是不断地流出脑积液。这样的情况一直持续到2011年9月底。田玉杰听从别人的建议,带着女儿来到北京。专家告诉她,如果情况继续恶化,就必须进行二次手术。
从北京回到银川后,田玉杰的生活一下子跌到了谷底。如果进行二次手术,至少需要15万元的手术费,这笔钱上哪儿去找?
事故发生后,责任人奥迪车司机也受伤住进医院,但其家庭一直在筹措资金对伤者进行救治。吕莹受伤后所花费的医药费以及去北京的费用,林林总总加起来近12万元,全都是奥迪车司机家人的赔偿款。这名司机家庭也不富裕,之前给伤者支付的赔偿款已经到了他的极限。2007年就下岗的田玉杰一度手足无措。无奈之下,田玉杰找了份在饭店刷碗的工作,每月1500元的工资,但除去800元房租后,只够母女二人勉强度日；她也尝试找过几家单位想得到一些救助,却因不符合对方的救助条件而遭到拒绝……
希望来得很突然。案子转到银川市兴庆区人民法院后,田玉杰见到了刑事审判庭庭长刘晓莉,告诉了对方自己的情况。刘晓莉告诉她,有希望。
接下来,田玉杰将病历和户口本、身份证的复印件以及居住街道所开的证明交到法院。一个多星期后,她接到了电话——领取救助金5000元。尽管这笔钱微乎其微,但田玉杰认为,这5000元让她有了活下去的信心。这5000元钱,就是刑事被害人救助金。
何谓刑事被害人救助?法律界常见的观点是:刑事被害人救助制度是指国家对遭受犯罪行为侵害而又没有得到充分赔偿的被害人及其家属,通过法律程序给予其一定物质救助的制度。因被害人所遭受的损害是由犯罪人的犯罪行为造成的,所以刑事被害人救助制度既不同于犯罪人对被害人进行的损害赔偿制度,也不同于国家赔偿制度,而是国家对犯罪被害人遭受的损害依法给予一定救助的一种法律制度。
据最高人民检察院网站及新华社发布的数据,2009年至2011年,全国检察机关共救助刑事被害人9900万余元；据不完全统计,2009年至2011年,全国法院向刑事被害人累计发放救助金两亿余元。
尚存不少问题
并非所有刑事案件被害人都像田玉杰一样,顺利、快速领到了救助金。
2009年12月,山西省太原市的任某与同为环卫工人的田某发生争执,进而相互厮打。在打斗过程中,任某被田某用水果刀捅伤多处。后经鉴定,任某损伤严重,系三级伤残。田某因此被公安机关移送检察院审查起诉。
由于双方家庭都很困难,田某无力赔偿任某的损失,任某于2010年1月向检察机关提出刑事被害人救助申请。但是,直至案件进入法院审理阶段时,被害人救助申请仍在检察机关审批之中。而到了此时,任某不知道是应该继续向检察院提出申请,还是向法院提出申请,救助资金申请工作一下子陷入困局。
任某的遭遇在很大程度上反映了当前刑事被害人救助制度的不足。据了解,被害人或其家属在公安机关侦查阶段、公诉机关审查起诉阶段、人民法院刑事审判阶段都可以提起申请救助。
那么,像任某这种情况,如果在检察机关审查起诉阶段提出申请,由于短时间内审批不下来,到法院审理时,实施救助的具体工作该由谁来继续?答案是,由于没有明确的法律规定,救助工作主体不明确,造成司法机关案件诉讼流转过程中申请救助的程序衔接不统一,影响了救助工作的流畅运行,部分单位也极易出现相互推诿的情况。
据了解,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委下发的“意见”对开展刑事被害人救助工作的重要意义、指导思想和总体要求、基本原则与相关制度的衔接都作了较为科学的规定。但是,这份文件是高度概括性的、原则性的意见,对于具体的办理流程和案例的解决等规定还不够深入和细致。
根据各地政法机关的反馈,目前刑事被害人救助工作所面临的问题,一个在于程序上,另一个则是资金。在程序上,由于救助机构组织设置不统一,救助申报程序、审批条件、审批时间没有统一的标准,也造成了救助金额、救助对象的差异。各地司法机关在开展救助工作时,只能根据当地司法实践和经济发展状况,进一步细化文件,制定相应的实施细则；而资金更是刑事被害人救助工作最大的掣肘。
有基层法院法官表示,很多地区的救助金都是由司法机关向上级财政部门申请或自己筹措的,救助工作捉襟见肘。同时,救助对象和救助范围也没有统一的标准,申请条件还有待细化；救助金额也存在随意性,从几千元到几十万元的都有；财政救助款缺口也比较大,经费来源没有稳定保障。
而另一个问题在于,目前对刑事被害人的救助都是一次性救助,加上救助金金额相对较低,在制度上又缺乏保障,无法从根本上改变被害人目前的处境。同时在实践中,还存在着审批程序繁琐,期限不明确等问题。
立法迫在眉睫
如何解决刑事被害人救助所面临的问题?不管是学界还是实务界,都倾向于一个路径——刑事被害人救助立法。
山西大学法学院教授董映霞曾建议,应该设立一部专门关于刑事被害人救助制度的法律,对救助的对象、额度、程序和范围等内容有一个系统的规定,保证救助工作的落实。并且,在立法过程中,首先要明确的是统一救助与负责部门,专门协调各司法机关和救助的实施,具体开展被害人救助工作。用于刑事被害人的救助资金应全部划入设在同级财政部门的刑事被害人救助资金专户,专款专用。
上海市金山区人民检察院副检察长王银仙曾撰文指出,刑事被害人救助工作应以国家补偿法的形式进行全国性的统一立法。从全国性政策来看,中央八部委的“意见”对于刑事被害人实行国家救助的可判断性标准不明确,将导致司法实践操作时承办人员的主观随意性较强,刑事被害人是否可以得到救助不是取决于法律的明确规定,而是取决于被害人的生活是否困难、取决于不同司法承办人员的主观判断。从地方性立法来看,目前江苏、宁夏等地都通过了相应的地方性法规,各地就相同问题单独立法的弊端,不仅仅在于它不利于国家的法制统一、被害人权利保障的统一性,更重要的是会导致相同或类似案件的刑事被害人面临“同命不同价”的尴尬处境。没有统一立法,刑事被害人国家救助制度就会缺乏法律的权威性,同时对刑事被害人救助制度的性质和定位不明确；相关规范性文件和地方性法规规定的“代位追偿权”不具有法律效力等这些问题都难以得到妥善解决。
刑事被害人救助制度中较为关键的资金问题应如何解决?作为我国首部刑事被害人救助地方立法的诞生地,宁夏回族自治区的一些做法可以参考。
《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》自2010年实施后,自治区财政厅每年都会拨款200万元用以引导支持刑事被害人困难救助工作的落实。据介绍,财政厅下拨的200万元资金并不是化解资金,而是起到一个引导作用。各地刑事被害人困难救助资金来源很多,包括政府安排、社会捐助、法院诉讼费的返还等。200万元可能只占这项资金的百分之十左右,但起到的却是四两拨千斤的作用。
董映霞认为,目前救助资金主要来源是行政渠道,靠国家财政来拨付。今后应尽可能把社会慈善力量吸收进来,无论是个人、企业、团体,都可以以捐款作为补充的形式,加入到刑事被害人救助的行列中,扩充社会资源。各地民政部门也应当将所接收的非特定用途社会捐助资金、福利彩票收入或募集的善款安排一定比例专项用于刑事被害人救助。提倡、支持和鼓励社会团体、企事业单位等社会组织、公民个人为有特殊生活困难的刑事被害人提供捐助。
