法院经费制度改革是当前人民法院司法改革的重要内容。党的十八届三中、四中全会明确提出，要改革司法机关财物管理体制，推动省以下地方法院财物统一管理。目前，我们正在按照中央的要求和部署，积极探索法院经费制度改革的具体路径。本版特介绍我国台湾地区在法院经费制度方面的做法和经验，敬请关注。
台湾地区的法院经费制度经历了一个发展变化的过程。台湾法院经费原来由行政机关管理和控制，并且采取地方政府分级保障体制。在这种经费管理制度下，行政机关可以通过审批法院经费的方式，影响和干预法院对案件的处理，这样不利于法院独立行使审判权。
为了保障法官依法独立公正地审理和裁判案件，树立司法权威，提升民众对司法的信心，台湾地区实行法院经费制度改革，自20世纪90年代中期以来，采取由司法机关独自决定、“中央”财政统一负担的法院经费制度。
台湾法院经费制度的主要内容
台湾地区按照五权分立原则，设立“立法院”“行政院”“司法院”“监察院”和“考试院”，分别行使立法、行政、司法、监察、考试等不同性质的权力。
“司法院”是台湾地区的“最高司法机关”。台湾地区法院按审级分为“最高法院”、高等法院和地方法院。这三个审级的法院都隶属于“司法院”，台湾所有法院的司法行政事务都由“司法院”负责管理。
从总体上看，台湾地区法院经费基本上不受行政机关的控制，由司法机关独立决定和管理，并且与行政机关的经费相互分离，自成系列。
台湾法院经费实行预算管理制度，法院全部经费，无论是日常性经费还是项目经费，都要纳入法院年度预算编制计划。
各级法院是预算编制主体，独立编制本院的年度经费概算。
在每个预算年度（从1月1日至当年的12月31日），各级法院根据本院审判任务和经费需求，向“司法院”提出本法院下一年度的经费概算。在法院提编概算过程中，“司法院”可以根据“行政院”下发的法院经费概算额度，对各级法院概算编制工作进行指导和监督，以便统筹不同法院经费预算之间的平衡。“司法院”每年都会制订颁布《“司法院”暨属机关…年度编制作业手册》，指导各级法院确定预算编制重点、经费使用方向。
各级法院编制年度概算后，在规定的时间内提交“司法院”审查。“司法院”对各级法院的经费概算进行审查和必要修正，并汇总形成法院经费总概算案书，同时移请“行政院”作为“中央政府”总预算案的组成部分。
各级法院的装备和项目经费预算，由“司法院”根据实际情况统一编制。对于法院经费总概算案，“行政院”不得修改，只能提出对法院经费总概算的意见和建议，并编入“中央政府”总预算案中。法院经费总预算案加入“中央政府”总预算案后，由“行政院”提请“立法院”进行一并审议。
“立法院”通常会在参考“行政院”意见的基础上，对法院预算案进行三读审议。“立法院”批准和通过法院预算案后，由“总统”公布法院总预算案，“司法院”和各级法院遵照执行。
根据经费用途，台湾地区将法院经费分为人事费、业务费、设备及投资费、奖励补助费和预备金五大类别。由于各级法院的审判业务量和工作人员数量不同，不同法院的预算经费也存在差异。但是，不同类别的法院经费预算标准是统一的。
由于法院经费全部由预算加以保障，法院收取的诉讼费用等各种收入也都全部上缴“中央”财政，“中央”财政统一管理，法院不得自留；除按法律规定办理退费外，法院不能使用依法收取的诉讼费等费用。因此，法院收取的诉讼费用等各项收入与其经费支出是完全脱钩的，没有任何关联，这样有利于防止以收定支的问题。
各级法院的日常性经费由法院按照规定自主使用。法院在使用经费时，可以在不同经费科目之间适当调剂，但不得在预算外进行经费开支。法院经费调剂应当遵守优先满足审判业务需要的原则，允许行政运行经费调用为审判业务经费，但审判业务经费不得调用为行政运行经费。台湾地区在法院经费方面建立了严密的监督和制约机制。同时，各级法院都形成了严格的财务管理制度。
台湾法院经费制度的主要特点
从经费制度的基本内容来看，台湾地区法院经费制度具有独立化、正规化、专业化、严密化等显著特点：
法院经费独立化
法院经费的独立化是台湾地区法院经费制度的重要特征。
首先，台湾法院经费独立于地方各级政府，地方法院经费由“中央”财政统一保障，不受所在地方经济发展和社会条件的影响；
其次，台湾法院经费独立于行政机关，各级法院经费全部由“立法院”审议确定，不受行政部门的控制和干预，行政机关只能对法院经费预算加注意见，不得直接删减；
最后，台湾法院经费由各级法院独立提出概算，司法机关统一编制经费预算，统一实施管理，在法院经费预算编制方面完全独立。
另外，对于法院所需的行政装备和项目经费，不依赖于行政机关，由各级法院自己提出，“司法院”评估确认后，在年度司法预算总额中统筹安排，编入“司法院”经费预算中统一编配到所需法院，不用向行政机关申报。
正是通过这些具体措施，台湾地区建立了独立于行政的专门法院经费制度，为其司法机关独立行使职权奠定了坚实基础。
法院经费正规化
台湾法院经费制度具有坚实的法律支撑。
1997年7月21日台湾地区修正“中华民国宪法”增修条文第5条第6项规定：“司法院所提出之年度司法概算，行政院不得删减，但得加注意见，编入中央政府总预算案，送立法院审议。”
除“宪法”外，2000年，台湾预算法第93条对法院经费制度进一步作出规定：“司法院”独立编列司法概算；“行政院”就“司法院”所提年度司法概算，加注意见，编入“中央政府”总预算案，送“立法院”审议；“司法院”院长认为必要时，请求列席“立法院”司法及法制委员会会议。在法院经费管理方面，台湾司法部门建立了更加细致的制度规范。
涉及法院财务管理方面的规范性制度主要有：规范预算编制、预算执行及决算、经费支出、财务及会计、审计与财务相关的其他法规制度，共100多项。
为保证法院基础设施建设有章可循，台湾地区制定了“司法院及所属各机关办公处所管理作业要点”，“司法院及所属各机关新设、购置及拆除改、增扩、迁建法院办公室评估审查要点”，“司法院及所属各机关新兴房屋建筑计划审核要点”等规范性文件，对法院基础设施建设从项目申报、评估到审核通过的工作规程进行了详细的规定，法院的基础设施建设必须严格按照这些规章制度进行。
这种建立在法制基础上的法院经费制度，不仅具有约束性和稳定性，而且具有强制性和权威性，不会随着领导人意志的改变而改变，也不会随着社会情势的变化而变化。
法院经费管理专业化
台湾各级法院都设置有相对独立的经费管理机构和专门会计人员，具体负责法院经费管理工作。“司法院”设置会计处，有处长１人、副处长１人；高等法院及其分院设置会计室，有主任１人；地方法院设置有会计科，有科长１人。
这些财务机构与本院审判机构地位平等，在院长直接领导下独立地开展经费管理工作。主管法院会计工作的负责人具有独立性和权威性。他们由“中央”主计机关任命，由“司法院”派遣到各级法院；他们对所在法院和“中央”派遣机关负责，实行垂直化管理，有权直接向“行政院”主计机关请示报告工作。
会计主管人员与所在法院业务部门庭长地位平等。所有会计人员都要通过会计资格考试，并具有丰富的会计实务工作经验。法院会计人员数量按照本院预决算和会计事务种类、经常性预算金额、附属机构数量、法院工作人员总员额数等因素配置。会计人员在会计主管领导下独立开展工作。上级法院会计人员从下级法院会计人员中逐级选任。各级法院之间的经费管理相互独立，互不隶属，各司其职。法院经费管理的专业化是实现法院经费管理合理化和科学化的重要保证。
法院经费管理严密化
台湾法院经费管理十分严格。法院经费要全部纳入预算管理，不论是法院的人员、运行、业务等经常性经费，还是设备配置、基础设施建设等项目经费，都应当编制到法院年度预算中，统一纳入法院年度预算总额，由“司法院”审核实施，没有任何预算外支出的空间。台湾地区建立了较完善的法院经费预算标准体系。
无论是提编概算，还是预算编制，以及预算执行，每一个环节都要遵循严格的标准和程序。法院经费的使用和调整必须严格按照法定情形和程序进行。
台湾地区还形成了严密的、多方位、全过程、常态化的法院经费监管网络体系。从外部监督来看，计划主管机关、主计机关、财政机关、审计机关、业务主管部门（“司法院”和上级法院）都有权对法院经费进行监督；从内部监督来看，法院会计部门要接受院长的领导，法院不同科室要对经费进行内部审核，法院相关职能部门参与讨论决定，法院财务部门内部要相互制约，法院经费运行情况要在法院内部公示等。
这些严密的制度措施有效保证了法院经费管理的公开性和透明化。
台湾法院经费制度的借鉴意义
法院经费制度对司法公正的重要意义不言而喻。如何建立科学合理的法院经费制度，是目前我国司法改革的重要议题。
从世界主要国家和地区的情况来看，法院经费制度的具体内容虽然由于国家的政治制度、司法体制、法院制度和财政体制等的不同而存在着差异，但是法院经费制度有其内在的基本规律和相通性。
建立独立的法院经费制度
司法经费独立是法治国家在法院经费制度方面的共同特点。一些国家以宪法形式明确规定实行独立的司法经费制度。如乌克兰宪法规定：“在乌克兰国家预算中，单独规定供养法院的支出。”日本裁判所法明确规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”日本财政法也规定：法院财政实行独立预算制度，每年由最高法院院长提出概算报告书，送交内阁汇总编入国家预算。
台湾地区实行的独立法院经费制度，符合法治国家和地区的通行做法。法院经费独立化是司法规律的客观要求。只有实行独立的法院经费制度，才能保障法院依法独立行使审判权。
没有法院经费的独立，就不可能形成独立的司法体制。其中的道理很简单，因为从人类的天性来说，一旦能够决定他人的经济生活，就能够左右他人的思想。
正如美国学者汉密尔顿所说的那样：“就人类天性的一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”因此，法院经费独立是保障司法机关独立行使审判权的基本条件，是保证司法公正的重要支柱。这是许多国家和地区建立独立法院经费制度的根本原因。
同时，司法权是属于中央的国家事权，各级法院都是代表国家行使审判权的国家机关，不是地方政府机关。目前我们正在对法院经费制度进行改革，改革的基本方向是建立独立的法院经费制度。考虑到现实国情，全国法院经费全部由中央统管目前还存在一些困难，可以采取中央和省级两级统管的方式逐步向前推进。
完善法院经费制度的法制体系
法院经费制度的法制化是各国法院经费制度的共同经验。台湾地区在“宪法”和预算法律中都对法院经费制度作出明确规定。
实践证明，法院经费制度的法制化不仅有利于规范法院经费的健康运行，而且能够保证法院经费制度的稳定性，增强法院经费制度的权威性。
就我们而言，从现实情况来看，法院经费被纳入其他国家机关经费制度之中，由同级政府财政部门负责法院经费预算的编制、执行、调整、监督等。法院经费制度在立法上的缺失，已经不能适应我国民主法治发展和司法改革的基本要求，需要采取有效措施进行弥补。
笔者建议，我国宪法在今后修改过程中，应当对法院经费制度提出明确要求，规定司法经费应当由司法机关独立编制和运行，各级法院独立提编本院经费概算，最高人民法院负责编制全国法院经费预算；国务院可以对全国法院经费预算案提出意见，但不得删减，编入全国总预算案，并提请全国人大审议决定。同时规定，全国法院每年的经费预算应当占当年度中央经费预算总规模的一定比例（台湾地区规定为1%左右）。根据宪法规定的法院经费制度的精神和原则，今后预算法和法院组织法应当对法院经费制度作出进一步具体规范。
健全法院经费管理机制
改革我国法院经费制度需要进一步完善法院经费管理机制，形成标准统一，项目明确，内容具体，管理科学，监督严密的经费管理体系。
法院各项经费都应当纳入预算管理，禁止预算外经费支出，防止法院经费管理的随机性和任意性。根据各项经费的性质和特点，规定不同类型的经费预算标准，实现经费标准的统一化，并具有较强的操作性。如法院人员经费可以根据法官的工作资历，规定同样的薪酬标准；法庭设备配备和法庭布置也可以实行相同规则。
在法院经费管理方面，最高人民法院可以结合法院审判执行工作实际，健全相应规章制度。对于涉及法院经费的重大事项，应当通过法官会议等形式作出决定。
同时，建立独立的法院经费管理机构，配置专门的法院经费管理人员。法院经费管理机构和人员实行垂直化管理，法院财务人员通过国家统一会计资格考试后，由中央财政部门统一任免，最高人民法院直接派遣。
另外，健全法院经费的监督机制。法院经费预算编制、执行、决算工作的全部过程，都要接受监督。行政主计机关、上级业务主管机关、审计机关分别不同侧面对法院经费运行情况进行监督；在法院内部要建立相互制约的监督机制，并定期公布经费运行状况，形成内外结合的严密监管网络体系，提高法院经费制度的公开性和透明度。
（作者陈春梅：最高人民法院办公厅）
