英国法院经费制度充分体现了其议会至上的政治传统。英国法院经费预算方案由司法部与财政部协商后具体编制；法院经费预算经过议会审议通过后即具有法律效力；司法部负责对法院经费进行分配和管理。英国法院经费制度的显著特点是：法院经费由中央财政统一保障；行政部门负责编制法院经费预算方案；法院经费实行精细化管理。这些因素都成为保证英国法院经费制度具有合理性和科学性的重要基石。
长期以来，英国确立了适应其政治传统和司法体制要求的法院经费制度。不过，英国法院经费制度并不统一，因为作为英国组成部分的苏格兰，有自己单独的包括最高法院在内的法院体系，其司法制度特别是法院经费制度自成一体，具有自己的特色。为论述方便，这里主要介绍除苏格兰以外的英国其他法院的经费制度。
法院经费制度的主要内容
英国的行政管理体制分为中央、郡和区（镇）三级行政区划。英国财政预算分为中央财政预算和地方财政预算；地方财政预算分为郡财政预算和区财政预算。从总体上看，英国法院经费属于中央预算的范畴，法院经费主要实行由中央财政统一保障的体制，地方法院经费基本上与当地财政分离，不受地方政府财政的控制。
英国法院经费预算由司法部在与财政部协商的基础上共同编制，经过议会审议通过后，由司法部对法院经费进行分配和管理。其基本程序是：
1.司法部起草法院经费概算。英国法院经费概算由司法部统一负责起草。在每个财政年度（从4月1日到次年的3月31日），财政部向司法部发出编制法院经费概算的通知；司法部根据通知要求起草法院经费概算方案。司法部是英国政府的一个部门，其首席执行官司法大臣是政府内阁成员。法院经费概算起草工作由司法部下设的法院事务服务署完成。
法院事务服务署实行董事会负责制。董事会由３名非执行董事（其中１名担任董事会主席）、３名法官（代表首席大法官）、１名司法部官员（代表司法大臣）、４名执行董事（来自法院事务服务署，其中１名担任首席执行官）组成。董事会同时对司法大臣和首席大法官负责。法院事务服务署下在７个地区共25个区域设置分支机构，具体负责起草所辖法院的司法概算方案。法院事务服务署的工作人员不是法官，他们是国家行政公务员，分散在法院事务服务署设在全国各地不同的分支机构工作。
2.议会审议通过法院经费预算。司法部完成法院经费概算起草工作后，将法院经费概算方案提交给财政部。财政部经过审核，连同其他国家机构经费预算一起，形成全国财政总预算方案，并提请议会（主要是下议院）讨论审议。
法院经费通常分为既定支出（永久性支出）和议定支出（日常支出）两大部分。对于既定支出（如人员经费），议会一般不进行审议，只需以“拨付资金决定”形式通知国库依据有关规定如数拨付、依法列支即可。对于议定支出（如公用经费），下议院将财政部提交的司法经费预算草案交给拨款委员会对其支出项目进行审核，提出审核报告，经全体会议表决批准。审议通过后的司法经费预算以“拨款法”的形式正式固定下来，并加以具体化。
3.司法部向法院分配司法经费。议会批准法院经费预算后，财政部按照“拨款法”规定的项目和数额，将法院经费划拨给司法部，由司法部对法院经费进行统一分配和管理。司法部收到财政部拨付的法院经费后，由法院事务服务署通过其设置在不同司法行政区域的法院工作办公室将经费分配给各个法院。
司法部在分配法院经费时，通常会根据经费项目的不同情况，采取灵活多样的分配方式。一般来说，日常公用经费、小额房屋维修经费和小型办公用品采购经费，司法部直接分配到使用经费的法院；信息系统建设经费、一定数额以上的建筑维修、大型的采购合同经费，由司法部直接掌管使用。司法部负责向下议院公共账目委员会说明法院经费的具体使用情况，解释每一笔项目资金的具体去向。
需要说明的是，英国民事法院系统的司法经费不是由中央财政供给，而是由民事法院通过收取案件受理费的方式加以保障。尽管如此，每年度仍然需要编制民事法院系统的司法经费预算。财政部根据民事法院的经费预算方案先行垫付，法院取得收入后再归还财政部。
4.有关部门管理法院经费。在法院经费预算实施过程中，财政部要对支出预算进行指导和检查，司法大臣对法院经费支出的经济效益和资金的有效使用承担责任，国王任命的审计长具体负责法院经费预算执行的审计监督。法院经费预算执行管理，要保证财政年度支出计划的总额不得突破，允许财政年度内支出项目的必要拨转，这种转拨须经议会批准。但是，人员经费和专项经费应当专款专用。经常性支出的拨款必须在该决议拨款的年度使用。
如果遇到突发事件，需要追加法院经费预算，司法部应当先报财政部审核，再报议会批准。在议会没有批准之前，包括首相在内，任何人都无权同意追加法院经费支出。由于追加经费支出涉及国家资金的再分配，因此议会像对待正式经费预算案一样对待追加预算，需要重新修正经费预算编制。
5.编制和审议法院经费决算。财政年度预算执行终结，法院对各项收支、款项进行年终清理与对账，结平各类收支账户，编制法院经费决算报告及其说明书，连同有关附件一起，提交司法部并报到财政部。财政部对法院经费决算报告进行审查后，编入国家财政总决算。财政大臣向议会（下议院）和国家审计署递交国家财政总决算报告。国家审计署根据对法院预算执行的监督情况，对法院经费决算报告进行全面评估，并将审计结果通告财政大臣。如果法院经费决算报告没有什么问题，审计署将审计报告呈送下议院。对于财政大臣提交的年度决算报告和国家审计署提交的审计报告，下议院的财政和内务委员会先行审查，再提交下议院全体会议审议。下议院经过审议，表决通过法院经费决算报告，法院经费决算由此正式成为国家财政决算的重要组成部分。
英国最高法院的经费预算和管理具有特殊性。英国最高法院设置专门的行政事务管理机构，负责处理包括最高法院经费预算编制，以及财务、采购和办公系统维护在内的所有法院行政管理事务。
2013年7月，英国最高法院成立薪酬委员会，具体处理法院法官、行政管理人员、法院职员、法官助理等工作人员的工资、福利和奖金等事务。薪酬委员会由首席行政执行官和2名非执行董事组成。首席行政执行官同时也是会计长，他不是法官，不需要向院长报告经费管理工作，直接对下议院公共账目委员会负责。最高法院会计人员是国家公务员，对首席行政执行官负责。他们在每一财政年度都要详细、真实地列出最高法院的收支情况。
最高法院行政管理机构在财政部和司法部的指导下开展法院经费管理工作。但是，为了提高工作效率，节约司法成本，行政管理机构被赋予较大的事务处理权限和管理功能。英国最高法院设立有审计委员会，对最高法院各项经费科目的支出情况进行内部审计。同时，最高法院还要接受来自国家审计署的财务审计。
法院经费制度的特点
从上述英国法院经费制度的基本内容中，不难看出，英国法院经费制度具有以下显著特点：
1.法院经费由中央财政统一保障。英国是议会制国家，议会至上的政治传统在法院经费制度中得到充分体现。通过议会审批这种方式控制法院经费预算及其规模，能够保证国家司法制度实现议会制的政治要求。在英国，法院经费预算要经过议会审议批准，形成正式法案后才能付诸实施。只有议会才能投票决定将纳税人的税款拨给法院使用；没有通过议会审批，任何人都无权进行经费开支。这种由议会决定法院司法经费预算的做法，不仅有利于形成由中央财政统一保障的法院经费预算管理制度，而且能够保证法院经费制度的稳定性和权威性。为了实现中央对地方财政预算的严格控制，英国的中央预算支出占国家整个财政支出的绝大部分。根据英国基本法的规定，法院的基本职能是向全体国民提供以维护社会利益为目的的公共服务。司法经费与其他国家机关经费在性质上并没有什么区别，完全可以实行中央集权式的一体化管理。英国法院经费由中央财政统一保障，而不应当依赖地方政府，充分体现了中央高度集权的特点。这里应当说明的是，英国有的郡法院和治安法院，其司法经费由当地财政供给和支持。但是，中央财政会给地方财政返还较大数量的司法经费。因此，地方财政承担郡法院和治安法院的司法经费，这种状况并不能从根本上改变英国法院经费制度由中央财政统一保障的基本格局。
2.法院经费受行政部门控制。在英国，法院被作为与其他国家职能部门同等重要的国家机构，法院经费是国家公共财政中的一部分。在这种情况下，英国法院经费预算被纳入到国家财政总预算中统一规划。英国法院经费预算尽管由司法部负责起草方案，但是作为国家经费管理部门的财政部，有权根据国家总体财政规划，在权衡国家其他公共服务需求的基础上，对法院经费预算及其规模进行必要审查。同时，国家财政部门可以对法院经费使用情况进行指导和检查，提出意见，并编制法院经费决算报告，提交议会审议批准。从这个方面来看，英国法院经费的预算和管理实际上控制在国家行政部门手中，或者说行政部门对法院经费具有相当大的主导权。
还应当看到，英国法院系统实行司法功能和行政功能相互区分的内部结构，不同性质的事务由不同的人员来完成。法官只负责审理和裁判案件，法院的行政管理事务（包括法院经费管理）都由行政人员处理。法院经费运行等行政性事务实行垂直化管理，从司法部的法院事务服务署到派驻在各个法院的法院工作办公室，其工作人员都由司法部任免，他们在履行职务时都要对上级负责。
目前，英国法院虽然比以往任何时候都更多地参入到包括法院经费在内的行政事务管理，但是，法院经费预算和管理由政府行政人员掌控的局面依然没有改变。这里应当指出的是，在英国，行政部门控制法院经费预算，并没有对司法的独立性造成实质性影响。在一个尊重法治的发达国家，只要法院提出增加经费需求，行政部门通常都会满足其要求，司法经费的提供与分配之间不存在真正的冲突。
另外，英国法院经费中有相当部分属于永久性支出项目（如人员经费），行政部门要按照固定的标准拨付，不得随意变更。这也有利于保证法院经费的长期稳定性。因此，在英国，行政部门和行政人员主导法院经费的制度安排并没有从根本上损伤其司法的独立性。
3.高度重视对法院经费运行情况的监督。为了全面了解法院经费运行状况，检查法院经费使用的实际效果，英国建立了比较完善的法院经费考核评估体系。分布在每个司法行政区域的行政管理人员的一项职责，就是要经常定期地对辖区内法院的经费开支情况进行评估，并向上级主管部门报告评估分析结果。法院要根据经费管理部门的评估结果，不断改进经费使用质量，提高经费运行效率，从而提升社会公众对法院经费支出的价值认同。
与此同时，英国建立了严格的法院经费监督体系。法院内部设置了行政监察职员，专门负责对法院经费开支情况的监督；司法部作为法院经费主管部门，负有经费管理和监督职责，要定期向议会报告每项法院经费科目的使用状况；财政部门通过预算、成本分析、绩效评价等方式对法院经费进行绩效评估分析；审计部门对法院经费进行定期审计，并可以随时对每项支出进行抽查，对超支情况进行严格监督；议会要定期听取司法部和审计部门关于法院经费开支的解释和说明，议会的监察专员有权对法院经费开支情况进行调查，司法部主管人员要对调查作出答复。
可以说，英国法院经费监督体系覆盖了从法院内部到主管部门，从财政部门到审计部门，从议会到社会民众的所有领域，形成了全方位、立体式的法院经费监督网络体系。
法院经费制度的内在意蕴
英国法院经费制度所具有的内在意蕴，值得我们在改革法院经费制度时思考。
1.法院经费制度要适应政治体制的要求。英国法院经费预算由司法部和财政部共同协商编制，并提交议会审议批准。这种法院经费制度是与英国政治体制相适应的。
在英国，所有公共财政支出都要由相关的内阁大臣负责。这样做的主要原因在于，在议会至上的政治体制下，如果内阁大臣在履行公共财政管理职责方面存在渎职或者失职行为，那么，议会可以免除内阁大臣的职务。因此，只有让财政大臣和司法大臣负责法院经费编制和管理工作，才能真正实现议会制的政治目标。如果财政大臣或者司法大臣对法院经费的编制和管理不能令议会满意，那么议会有权要求财政大臣或者司法大臣辞职，或者直接免除其职务。如果由法院或者法官联合组织（如美国的联邦司法会议）掌管法院经费，一旦法院经费编制或管理存在问题，议会无权罢免法官的职务；否则会威胁到司法独立，这显然与英国宪法的基本精神明显冲突。因此，英国法院经费由行政部门负责，其法官不参与法院经费管理活动，是由其政治体制和司法制度决定的。
从更深的层面上看，如何在不同国家职能部门之间分配有限的国家资金，这是一个政治决策问题，应当最终由代表不同利益集团的政治家决定。因为司法权属于中央事权的范畴，各级法院都具有履行社会公共服务的职能。
因此，英国将法院经费预算交给议会控制，这是符合其政治体制要求和司法的内要规律的。实践证明，法院经费制度只有符合国家政治体制和司法制度的基本要求，才能健康有效地运行。
2.法院经费制度应当具有明确的目标。英国法院经费制度的具体内容虽然相当复杂，但是其追求的目标是十分清晰的。英国法院经费制度的目标是，保证法院提供的司法服务，能够充分满足社会公众的司法需求。正如英国司法部司法大臣福尔克纳（Falconer）勋爵指出的那样：我们未来司法经费投入的主要目的，就是要实现一种明确无疑的转变，即我们所提供的司法服务要从集中反映政权当局的需求，切实转变为首先反映公众的需求。英国法院经费预算编制和管理工作都是朝着这个目标努力的。
法院经费制度在具体运行过程中，始终将保证司法经费的有效利用，让社会民众普遍获得司法正义，提升公众对司法的信心和尊重，作为法院经费管理目标的首要选项。如英国财政部在编制法院经费预算，以及司法部在分配法院经费时，主要以法院审判业务工作量作为基本依据，而不与法院工作人员数量挂钩，法院根据获得的经费多少决定雇佣职员人数。
这种严格而明确的法院经费管理制度，能够确保法院经费的充分利用，避免无端的浪费，提高法院经费的使用价值。从这个方面来看，法院经费制度只有在目标明确的情况下，才能保证其沿着正确的轨道运行。
3.法院经费应当实行精细化管理。法院经费制度直接影响司法机关能否公正迅速地提供司法产品，满足社会对司法公正的基本要求。因此，法院经费管理的科学化程度对于保障和实现司法公正具有重要意义。
英国法院经费管理主要是通过财政部门与司法部门签订公共服务协议的方式实现的。公共服务协议明确规定了法院经费预算支出应当达到的具体目标，以及法院各项工作任务的指标要求。财政部门按照公共服务协议的内容对法院经费使用情况进行综合评估和审查，并对法院在经费使用方面的状况进行绩效考核。公共服务协议及其规定的各项指标都要向社会公布，接受社会各界的监督。
法院根据经费预算总量自行安排采取何种措施完成工作任务，而不是随着工作量的增加而要求财政部门另行增加司法经费。如果出现经费缺口，法院应当通过改进业务管理方式、减少人员等办法自行解决。英国正是通过公共服务协议的形式，发挥对法院经费预算资金使用绩效的激励和约束作用。从英国法院经费管理中可以看出，法院经费预算编制和管理的精细化，是保证法院经费制度合理性和科学性的重要基础。
相关介绍
英国法院体系较为复杂，主要分为中央法院系统和地方法院系统，中央法院系统包括最高法院和高级法院。高级法院包括英格兰及威尔士高级法院和北爱尔兰司法院。地方法院系统分为郡法院和治安法院。从审理案件类型来看，英国法院分为刑事法院系统和民事法院系统，刑事法院系统包括治安法院、皇家法院、高等法院、上诉法院刑事庭和最高法院；民事法院系统包括郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和最高法院。
（作者单位：最高人民法院办公厅）
