2015年5月1日施行的新行政诉讼法第一条将“解决行政争议”作为新增的立法宗旨，行政诉讼的“解纷”功能备受关注。自2011年起，北京市平谷区人民法院就开始了行政争议实质性解决的探索实践，经过几年的持续努力，工作举措逐渐完善，相应经验日趋成熟。2014年9月26日，北京市高级人民法院在该院召开“全面推行行政机关负责人出庭应诉工作现场会暨新闻通报会”，“平谷路径”在会上被正式提出。如今，“平谷路径”的升级版已经形成。
一、行政争议实质性解决的内涵界定和应然性分析
“行政争议实质性解决”提法可追溯到2007年最高人民法院规定的案结事了原则。2007年1月，最高人民法院颁布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，规定探索行政诉讼和解制度。此后，行政争议实质性解决在多次会议上被强调。2015年11月，周强院长在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《关于行政审判工作情况的报告》中强调，要坚持实质性化解纠纷，增强裁判的可执行性，既有效维护行政相对人合法权益，又依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、社会管理等职能。强调行政争议实质性解决，倡导案结事了人和，包含三层意思：一是案件已经终结；二是当事人之间的矛盾真正得以解决，没有遗留问题；三是通过案件的审理，行政机关和社会成员能够自动根据法院裁判调整自身行为。
从司法目的论看，行政争议实质性解决有利于实现公平正义。司法的目的是定分止争，实现公平正义。行政诉讼应是法院在查明事实的基础上，加强当事人之间的沟通交流，在合法范围内寻找各方可以接受的争议解决方案，达到争议实质性解决的目的。从司法责任论看，行政争议实质性解决有利于社会稳定发展。法院在行使行政审判权解决纠纷的过程中，并不是要绝对保护行政相对人，打压行政机关，也不是简单维护行政机关，而是在尊重行政权行使的前提下，解决行政机关和行政相对人之间的纠纷，恢复和谐的官民关系，平复社会矛盾。从实质法治看，行政争议实质性解决符合法治发展趋势。实质法治追求的不仅是过程，更是结果的正义。不仅要做到表面的合法，更要符合社会对于公平正义的认识，符合社会公认的核心价值。
二、行政争议实质性解决的现状
在司法实践中，行政争议实质性解决存在着以下问题：
1.利用诉讼外资源多，内挖潜力的方式不足。行政争议实质性解决常依赖各级行政机关及相关组织，但是，挖掘自身资源，通过行政诉讼本身促进行政争议实质性解决的探索相对较少。
2.诉中协调的方式多，诉前解决、诉后跟进较少。在司法实践中，常见方法是诉讼过程中的行政协调。但是如何运用新行政诉讼法规定的内容，促进行政争议实质性解决做法有限，行政争议诉前解决工作相对薄弱，很少将行政争议纳入诉前调解工作范围。案件裁判后，跟踪了解裁判文书的履行情况以及行政争议涉及的法律关系是否终局性确定等也相对较少。
3.导向性宏观阐述多，可复制推广的机制相对欠缺。法律及司法解释缺乏如何进行行政争议实质性解决的具体规定，各地法院处于各自摸索积累经验阶段，建立可操作性制度机制的相对较少。
4.传统方法运用较多，对新技术的应用不强。目前，在司法实践中加强培训、联席座谈等传统方式运用较多，但对于通过大数据的分析运用，从源头减少行政争议，以及通过数据分析，推进行政审判规范化、标准化，促进行政争议实质性解决的实践探索相对不足。
三、行政争议实质性解决的“平谷路径”3.0版
近年来，平谷法院持续推进行政争议实质性解决，逐渐形成了“平谷路径”3.0版，为行政争议实质性解决提供了可资借鉴的样本。
“平谷路径”1.0版（2011年初至2014年9月），是指平谷法院推进行政机关负责人出庭应诉的路径、方法，着力解决行政诉讼中“告官不见官”问题，以召开“全面推行行政机关负责人出庭应诉工作现场会暨新闻通报会”为标志。
“平谷路径”2.0版（2014年至2015年1月），是指平谷法院进一步完善行政机关负责人出庭应诉工作，全面建立司法与行政互动、推进法治政府建设的工作方法，以召开“多措并举推动法治政府建设”新闻通报会为标志。
“平谷路径”3.0版，是以行政审判为突破口，尊重社会发展规律、尊重司法审判规律，着力推进行政争议实质性解决。其主要内容，可以概括为“五个一”：
1.整合资源，成立一支队伍。平谷法院充分整合资源，紧紧抓住“两长六员”的关键因素，构建了多元化解决争议的队伍。平谷法院深入挖掘开发行政首长出庭应诉工作的实效，充分发挥院庭长办案经验丰富、协调能力强的优势，持续推进院庭长办案工作。以诉前调解工作室牵头的人民调解员、人民陪审员，以行政审判庭牵头的审判员、代理审判员，区政府法制办牵头的各行政机关法制工作人员、调解工作人员，成立“六员”队伍。这支队伍成员工作各有侧重，相互沟通衔接，既能准确掌握原告的诉求，进行诉讼指导，又能及时与行政机关沟通，从不同角度寻求行政案件化解的突破点，实现携手聚力化干戈。
2.统筹全程，构建一套体系。平谷法院诉前落实多元化纠纷解决机制、诉中落实简分繁精机制、诉后落实矛盾化解机制，形成环环相扣、有机衔接的线性工作机制。首先，加强诉前调解协调，完善多元化解纠纷机制。加强行政案件诉前调解和协调力度，将各方同意调解或协调的案件纳入诉前调解工作框架体系中。其次，加强诉中协商，探索案件审理简分繁精机制。试行行政案件简化审和庭审实质化。针对部分行政争议焦点明确的案件，优化庭审结构，将宣布法庭纪律以及告知权利义务等程序性事项通过谈话等方式完成，对于各方争议不大的法定职权、适用法律等问题合并审查，将庭审集中在各方争议的焦点问题上，保证庭审在保护诉权和公正裁判中发挥决定性作用，抓住行政争议实质性解决的关键点，寻找案件实质性解决的突破口。同时，针对民行交叉等复杂案件，对符合条件的案件，试行由民事法官和行政法官组成合议庭审理民行交叉案件，对于虽有关联但可分别审理的情况，通过召开法官会议的形式，商讨确定妥善解决方式。再次，后续跟进，落实社会矛盾化解机制。加强行政案件裁判文书的落地追踪。充分利用新行政诉讼法规定的对行政机关负责人罚款、拘留等执行措施，借鉴被执行人黑名单制度，将不履行法律文书情况专项通报区政府，并建议区政府在绩效考核中加大对不履行生效文书的考核分值，充分发挥区政府督导作用。
3.多层布局，总结一组方法。平谷法院从三个层次布局，微观层面总结个案实质性解决方法、中观层面提出避免类案爆发和行政机关败诉的建议、宏观层面搭建司法行政互动推进法治政府建设的平台，形成层层深入、全面覆盖的多维工作方法。首先，在处理个案的微观层面，总结出“三听三问三讲三做”工作法。“三听”即倾听真实诉求、倾听事实理由、倾听协调意见。“三问”即询问案件发生的背景情况、询问行政机关负责人的意见、询问协调化解方案。“三讲”即讲解法律的规定、讲解举证的规则、讲解生效案件处理情况。“三做”即做平等对待当事人、践行法治理念的中立方，做实地勘查、全程协调的推动者，做携手聚力、搭平台解纠纷的中间人。其次，在类案处理的中观层面，建立“三书一案”工作法。平谷法院注重从源头预防和减少行政争议，一方面持续推进依法行政和法治政府建设，提高行政机关的执法水平，另一方面加强对人民群众的法制宣传和诉讼指导，引导人民群众依法维权。同时，也注重积累总结化解纠纷的经验和方法。服务行政机关的“白皮书”主要指出行政执法中存在的问题，并提出改进建议。服务人民群众的“蓝皮书”主要提示行政相对人在行政案件的起诉、举证、辩论中存在的问题，并进行诉讼指导。服务立案审判工作的“红皮书”，总结工作人员进行行政争议实质性解决中的经验和方法，实现工作经验的固化传承。“行政审判案例集”是由法官选择辖区生效行政案件撰写案例分析，汇编成册，发挥案例的指导作用。再次，在宏观层面，构建五项机制，营造有利于行政争议实质性解决的氛围。为加强司法行政互动，建立行政争议实质性解决长效机制，平谷法院与区政府签署了《关于加强行政与司法良性互动加快法治政府建设的意见》，建立了五项工作机制，如联席会议和联络员制度、信息沟通与共享制度、行政争议综合调处机制、合力推进依法行政工作机制以及依法行政监督机制。
4.建章立制，提供一种保障。平谷法院注重把握社会发展规律和司法审查规律，发现问题后，创新工作举措，并注重工作的持续推进。为此，制定了《关于行政争议实质性解决的意见》，以规范性文件的形式，强调了该项工作的重要意义、总体要求、工作原则、基本目标，将“平谷路径”3.0版的主要内容制度化，将行政争议实质性解决作为一项重要工作持续推进。此外，平谷法院出台了多项具体工作的规范性文件，如《人民调解进立案庭工作的实施意见》《关于院长、审判委员会委员、庭（局）长办案的实施办法》《推进行政机关负责人出庭应诉工作办法》等，保障具体工作的落实。
5.科技助力，建立一个数据库。平谷法院利用信息化手段以及裁判文书公开的资源，建立数据库，该数据库中“同类案件检索服务”可以根据当事人的需要提供某个时间段内某个地区某类案件的生效文书索引，方便各方当事人对自身案件重建理性预期，行政机关亦可比对自身执法情况，明确执法风险点，为行政争议实质性解决打好基础。该数据库中“数说行政审判”版块可以方便审判人员及时掌握行政案件多发领域、行政行为的类型、行政机关败诉的原因等，以便加强司法行政互动，及时遏制苗头，避免行政争议大规模爆发，从源头上预防和减少行政争议。
通过践行“平谷路径”3.0版，平谷法院实质性解决了多起涉及民生的行政诉讼案件。2015年，平谷法院审结行政诉讼案件200件，一审服判息诉率为69%，协调撤诉率为9%。院庭长办理行政案件132件，占比率为66%。行政机关负责人出庭应诉96案，出庭应诉率为63.6%，持续领跑全市。2015年，行政机关败诉率为13.5%，同比下降8.38%。
(作者单位：北京市平谷区人民法院)
