核心提示：我国现行行政诉讼法以强化提级管辖、推行指定管辖、试点集中管辖等多种改革措施，积极探索建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度。重庆市高级人民法院课题组以2014年度重庆市所有交叉指定管辖行政案件为研究对象，全面梳理评析交叉指定管辖制度的运行状况和价值，为行政诉讼管辖制度的改革提供实践参考。

　　一、基本情况

　　重庆市5个中级法院及所辖基层法院于2014年全面推行行政案件交叉指定管辖制度，全年共审理交叉指定管辖行政案件349件，占全市法院同期行政诉讼一审收案数的6.97%。案件主要呈现以下特点：

　　1.收案地区较为集中。案件主要集中于经济较发达、收案基数较大的一中院、五中院辖区，分别为127件和151件，占案件总数的79.66%。

　　2.所涉行政领域较为集中。案件所涉行政领域集中于资源、城建、劳动与社会保障、公安四大领域，分别为103、69、73、46件，共计291件，占案件总数的83.38%。从细化的行政领域来看，案件数量前六位的分别为：土地92件、劳动与社会保障73件、治安36件、房屋登记31件、拆迁19件、规划12件，共计273件，占案件总数的75.36%。

　　3.所涉行政行为较为集中。案件所涉行政行为较为集中，其中未履行法定职责61件、行政征收55件、行政确认48件、行政登记46件、行政处罚37件、行政强制22件，共计269件，占案件总数的77.08%。而未履行法定职责案件大部分又涉及土地和拆迁等矛盾尖锐的行政领域。

　　4.案件审理难度较大。从案件分布的行政领域和行政行为来看，案件大都关乎当事人的重大权益，官民矛盾突出，法院也容易受到政府、国土、规划等行政机关的干预，案件的复杂程度和审理难度均高于一般的行政诉讼案件。

　　5.原告自愿申请比例较高。原告申请交叉指定管辖案件203件，占案件总数的58.17%，高于基层法院报请比例，且在试点工作后期，绝大部分案件均因原告申请而启动。

　　二、效果检验

　　（一）案件质量效果

　　1.被告败诉案件各类判决比例升高。在被告败诉案件的裁判方式指标上，交叉指定管辖行政案件比同期全市行政案件均有所提升，其中：撤销或变更23件，比同期全市6.06%高1.04%；履行法定职责17件，比同期全市1.15%高4.10%；确认违法或无效10件，比同期全市1.56%高1.53%；赔偿3件，比同期全市0.33%高0.60%。（见图一）

　　2.被告实际败诉率提高。被告败诉案件与被告改变原行政行为后原告自愿撤诉案件之和，构成被告实际败诉案件。2014年全市法院审结一审案件4878件，其中被告败诉案件445件，被告改变原行政行为后原告自愿撤诉案件572件，被告实际败诉率为20.85%；而交叉指定管辖行政案件审结324件，其中被告败诉案件53件，被告改变原行政行为后原告自愿撤诉46件，被告实际败诉率为30.56%，比同期全市高9.71%。（见图二）

　　3.服判息诉率稍显不足。已审结的324件案件中，当事人上诉156件，服判息诉率为51.85%，比同期全市66.59%低14.74%，服判息诉率稍显不足，与被告败诉率、被告改变原行政行为后原告自愿撤诉率两项正向指标的提升形成对比。

　　4.小结。从逻辑上看，被告败诉率、被告改变原行政行为后原告自愿撤诉率大幅提高，服判息诉率也应随之提高。但数据显示，交叉指定管辖案件服判息诉率不尽如人意，与前两项指标的提高背道而驰。课题组认为，造成此种情况的原因主要在于交叉指定管辖案件高度集中于土地、拆迁、房屋登记、公安、规划等涉及行政相对人切身利益的行政领域，官民矛盾突出，原告胜诉期望值较高，若其诉讼请求未得到支持，其上诉的可能性较一般行政案件更高。

　　（二）案件效率效果

　　1.案件流转时间及各个环节流转时间均值情况。课题组在案件流转环节的时间消耗上共统计了初次立案、中院收案、中院立案、中院裁定、被指定管辖法院立案5个时间节点和4个环节，统计结果如下：初次立案到中院收案时间均值13.34天，中院收案到中院立案时间均值3.32天，中院立案到中院裁定时间均值5.91天，中院裁定到移送至被指定法院立案时间均值26.94天。以上5个时间节点和4个环节，即被指定法院正式立案前程序耗时均值49.51天，超过案件审理期限的一半，案件流转效率较低。

　　2.同期案件平均审理时间对比。全市法院一审行政案件平均审理时间51.32天，平均审理时间指数0.5702；交叉指定管辖行政案件平均审理时间62.77天，平均审理时间指数0.6975，但如加上案件流转时间，案件实际平均审理时间达到112.28天，比同期51.32天高118.78%，甚至有23件案件的实际审理天数超过了200天。

　　3.小结。交叉指定管辖行政案件的平均审理时间比全市同期高11.45天，基于案件疑难复杂、矛盾突出的特点和当事人的公正追求，这样的时间差距不应当被无限放大，处于可接受的范围之内。但偏低的案件流转效率严重影响了案件的实际审理效率，在一定程度上也阻碍了正义的快速实现。

　　三、价值评析

　　结合实证分析不难发现，行政案件交叉指定管辖在排除地方行政干预、整合行政审判资源、保护相对人诉权、提升司法公信力等方面均显现出了较好的制度成效，但也存在着案件审理效率降低、诉讼成本增高等制度瓶颈，理性评价交叉指定管辖的制度价值是当前亟待解决的问题。

　　1.是行政诉讼管辖制度改革的必要组成部分。现有的行政诉讼管辖制度改革措施，无论是提级管辖、交叉指定管辖或集中管辖，均是在一定范围内的试点，各自侧重不同，无法面面俱到。从这个意义上看，各个制度之间不应当孤立地发挥作用，尤其在改革初期，多措并举，在实践中探索最佳最适合的方案，方为可行。同时，现行行政诉讼法对管辖制度的建构也是诸多方案的集合，并非一锤定音。就交叉指定管辖而言，其制度改革成本较低，对现有的制度体系变动较小，当事人和社会公众的接受程度较高，应当在行政诉讼管辖制度的改革与构建中发挥应有的作用，占据应有的地位。

　　课题组向全市法院干警、行政相对人、行政机关工作人员发放并收回有效调查问卷988份。结果显示，73.37%的法院干警、65.65%的行政相对人和68.02%的行政机关工作人员认为交叉指定管辖制度在有效减少行政机关干预和促进人民法院公正审理案件方面有效果；96.1%的法院干警、88.76%的行政相对人和82.11%的行政机关工作人员赞同应当继续坚持或“在完善相关制度的前提下，继续推行行政案件交叉指定管辖”。这些来自一线的数据，无疑也是对交叉指定管辖制度价值最好的证明。

　　2.是一定时空范围内的过渡性举措。在肯定交叉指定管辖制度价值的同时，我们也应当理性看待其存在难以克服的局限，其排除地方行政干预的作用有限。尽管交叉指定管辖存在的制度瓶颈可以通过各种措施予以改良，但都只是对制度的小修小补，并不涉及行政审判体制的实质性改革，难以从根本上解决行政诉讼管辖和行政审判面临的问题。课题组认为，应当将交叉指定管辖制度定位于一定时空范围内的过渡性举措，在继续推行的过程中，取消案件数量、案件比例等不合理的考核指标，减少强制性的制度规定，由各地法院结合本区域的实际情况进行理性选择，让交叉指定管辖回归制度的原初价值。

　　四、完善建议

　　1.严格落实交叉指定管辖权利及风险告知制度。对所有行政案件，在当事人提起行政诉讼时，法院以书面方式告知其可以申请交叉指定管辖，并告知其申请交叉指定管辖在诉讼成本、诉讼效率等问题上可能存在的风险，确保当事人对交叉指定管辖制度有充分的认识和了解，并尊重当事人在效率与公正审判的利益期待之间作出的选择。当事人申请交叉指定管辖的，受案法院按规定启动交叉指定管辖程序；当事人明确拒绝的，原则上受案法院不得报请交叉指定管辖，但认为确需报请交叉指定管辖的除外，且受案法院应当向中级法院说明报请理由。

　　2.实行网上预立案与电子案卷流转并行。具体建议如下：建立网上预立案制度，原告登录原管辖法院网上立案系统后，上传身份证、起诉状等立案必需的信息材料；在网页界面上设置交叉指定管辖的办理流程、可能增加诉讼成本等风险提示内容，原告可自愿选择是否申请交叉指定管辖；原管辖法院每天定期对系统进行查询处理，经审核认为符合立案条件，且原告申请交叉指定管辖的，将原告上传的电子信息流转至中院；中院审查后制作电子移送裁定书，并将电子信息流转至被指定管辖法院，同时向原告发送短信或电子邮件，告知其到被指定管辖法院进行诉讼。原告到原管辖法院现场立案的，若其自愿申请交叉指定管辖，亦可以由立案人员按照网上预立案程序进行电子案卷流转。

　　3.规制功利性交叉指定管辖申请。功利性交叉指定管辖申请主要表现在两个方面：一是原受案法院将棘手案件申请交叉指定管辖；二是当事人将其作为拖延时间的手段而申请交叉指定管辖。对于第一个方面而言，加强交叉指定管辖启动时限控制，原则上在立案阶段确定案件是否启动交叉指定管辖程序，严禁受案法院在起诉状副本送达被告后报请交叉指定管辖。对于第二个方面，可结合网上预约立案与电子案卷流转提高案件流转效率，并结合行政诉讼法中关于简易程序的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件，在交叉指定管辖后，被指定管辖法院适用简易程序进行审理。

　　4.建立并完善跨区域协调沟通机制。在坚持“有限调解”原则的前提下，中级、高级法院应当积极与各级行政机关进行协商沟通，建立跨行政区划的交叉指定管辖案件协调沟通机制，充分发挥协调在实质性化解行政争议中的作用，促进行政审判制度的良性发展。

　　（课题组成员：黄明耀王彦文林华吴永铭刘佳佳乐巍徐良）