自2015年新行政诉讼法实施和立案登记制度推行后，行政审判工作备受各界关注。江苏省南通市两级法院自2013年6月开始试点推行行政案件相对集中管辖，两年多来行政审判工作又有哪些新变化？
近日，南通市中级人民法院发布《南通法院2015年度行政案件司法审查报告》及2015年度南通行政审判十大典型案例。据该院审判委员会专职委员高鸿介绍，2015年，南通全市法院共受理各类一审行政诉讼案件1851件，审结1492件，收案数与2014年相比增长83.1%，行政机关败诉率为10.5%。
两年提出94次信息公开申请
2013年至2015年1月期间，陆某及其父亲、伯母三人以生活需要为由，分别向南通市政府、南通市城建局、南通市公安局等多个机关共提起至少94次政府信息公开申请，要求公开市政府财政预算报告、拥有公车数量、牌照号码及品牌、政府信息公开年度报告、南通市拘留所被拘留人员伙食费标准等信息。
陆某等三人在收到相关政府信息公开答复后，分别向江苏省政府、省公安厅、南通市政府等共提起至少39次行政复议，之后又分别以答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误、未注明救济途径”等为由向南通中院、如东县法院、港闸区法院提起36次行政诉讼。
港闸区法院一审认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利，但行使权利应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。陆某提出的众多申请行为具有以下特征：一是申请次数众多；二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复；三是申请公开的内容包罗万象。陆某不间断地申请公开政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及相关部门施压，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。陆某所提起的诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。据此，一审裁定驳回陆某的起诉。
陆某不服提起上诉，南通中院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
■法官说法
法院有权规制滥诉行为
“全市各县市区均存在不同数量的违法滥诉行为人，个别行为人多次缠诉闹访，扰乱庭审秩序，严重影响审判工作的正常开展。此类案件经过审查后，多数被驳回起诉。2015年裁定驳回起诉的案件达365件，占审结案件的25%，造成行政、司法资源的巨大浪费。其中，全市法院共22起典型滥用政府信息申请权、滥用诉权的案件，被裁定驳回起诉，另有19起违反庭审秩序按自动撤诉处理，还有多起辱骂法官及对方当事人的行为人被处以拘留或罚款。”高鸿介绍说，近年来，当事人违法滥诉、无理缠诉现象突出，主要表现为：一是滥用政府信息申请权、起诉权。起诉人及家庭成员围绕拆迁反复向政府、国土、规划、建设、房管、公安、街道等行政机关申请政府信息公开，并提起行政诉讼，或者对拆迁补偿安置过程中的多个环节提起行政诉讼。二是诉讼过程中滥用诉权。在诉讼程序中实施各种非理性手段，如利用核对当事人身份、行政机关负责人未出庭以及公民代理资格审查、申请回避等程序性事项，扰乱庭审秩序。
高鸿认为，法律保护正当、善意的权利救济，赋予公民知情权，但知情权不得滥用，少数申请人企图利用政府信息公开宣泄个人情绪，向有关部门施压，或实现其他非正常目的，则构成知情权的滥用。同样起诉权也不得滥用，滥用诉权的行为即使符合起诉的形式要件，因不具有诉的利益，也不应进入实体审理，法院有权依法对滥用诉权行为进行规制，对此类行为进行规制符合立案登记制改革“要制裁违法滥诉，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度”的精神。
街道办法定期限内未举证答辩
2014年11月13日，刘某向观音山街道办申请公开纬十三路项目建设范围内拆迁工程民房面积补偿结果公示表。12月24日，观音山街道办作出答复称“案涉信息属于个人隐私，故不予公开”。刘某不服该答复，向港闸区法院起诉。
2015年5月19日，港闸区法院以“观音山街道办以案涉信息属于个人隐私径行决定不予公开，适用法律错误”为由，判决撤销该答复并责令重新作出答复。6月4日，观音山街道办重新作出答复，称案涉信息涉及个人隐私，因权利人不同意公开，故不予公开。
刘某仍不服，于6月15日再次起诉，港闸区法院受理后向观音山街道办邮寄送达起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉函。9月2日，港闸区法院公开开庭审理该案。观音山街道办于开庭当天委托律师代理诉讼并提交相关证据材料，同时既未安排负责人出庭应诉，也未委托相应工作人员出庭应诉，且对负责人不能出庭的原因未向法院作出任何说明。
港闸区法院一审认为，根据行政诉讼法的规定，在法定期限内通过举证和答辩，证明被诉行政行为事实认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是被告的基本诉讼义务。观音山街道办逾期提交相关证据材料，且无正当理由，依法应视为被诉答复没有相应的证据，属于主要证据不足，应予撤销。遂判决撤销被诉答复并责令观音山街道办重新作出答复，观音山街道办不服提起上诉。南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。
■法官说法
行政机关应积极履行被告义务
“行政诉讼法明确规定了行政机关在法定期限内的举证义务及法律后果，这种制度的目的在于通过司法审查来确认行政行为的合法性、有效性，并获得行政相对人的服从性，如果行政机关不能配合法院开展诉讼活动，就会遭遇败诉风险，而无论该行政行为本身实体上是否违法。同时行政诉讼法已将行政机关负责人出庭应诉制度上升为法律规定。”
高鸿介绍说，在法治建设进程中，“依法行政”早已不只是一个口号，行政机关应当带头遵守法律规定，如果行政机关不能积极履行作为行政诉讼被告的法定义务，法院有权依法对这种消极应诉的行为予以规制，这也是行政诉讼法本身权威性的直接体现。本案的判决有利于规范行政机关应诉程序，提高行政机关应诉意识和水平。
镇政府违反法定程序纠错不当
2006年4月6日，江安镇政府作出《关于徐某东、徐某军两户界址纠纷的处理决定》（简称“处理决定”），对徐某军、徐某东相邻两户的界址进行确认。徐某军不服，向如皋市政府申请复议，如皋市政府作出行政复议决定，维持“处理决定”。同年10月26日，江安镇政府基于徐某东的信访，以该户提交了新证据为由作出《关于撤销〈关于徐某东、徐某军两户界址纠纷的处理决定〉的决定》“（简称”撤销决定“），决定撤销”处理决定“。
徐某军不服，向如皋市政府申请复议，如皋市政府作出新行政复议决定，维持”撤销决定“。江安镇政府在作出”撤销决定“之前，曾以调查情况汇报形式向如皋市政府请示，如皋市政府法制办建议由江安镇研究撤销2006年”处理决定“后，如何作出新的确权决定以及新的确权决定如何执行到位的问题，再由当时参与处理该事项的单位共同讨论。
徐某军对如皋市江安镇政府的行政复议决定不服，起诉至本院。2015年7月如东县法院一审认为，江安镇政府在综合大量证据的基础上，本着实事求是，有错必纠的原则，作出涉诉决定并无不当。江安镇政府在书面请示如皋市政府后作出”撤销决定“，且如皋市政府也维持了”撤销决定“，表明其对原行政复议决定也持撤销态度。江安镇政府虽然程序上欠妥，但实体上并未损害当事人的合法利益，遂驳回徐某军的诉讼请求。
徐某军不服，提起上诉，2015年12月南通中院二审认为，如皋市政府作出的原行政复议决定已发生法律效力。在如皋市政府或者其上级行政机关未改变已生效的行政复议决定前，江安镇政府不得自行撤销经复议维持的行政行为，其作出”撤销决定“没有法律依据。另外，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，镇政府执行县级政府的决定和命令，办理县级政府交办的事项既是其法定职权，又是法定义务。江安镇政府作为如皋市政府的下级行政机关，在作出”撤销决定“前，通过正式文件向如皋市政府请示符合正当程序原则。然而，江安镇政府在仅有”市政府办公室请示事项批办单“中的”法制办意见“，而未有该批办单中”分管副市长批示意见“、”领导批示“，更未有如皋市政府具有法律效力的决定、命令等正式文件的情况下，作出”撤销决定“，违反地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，属于违反法定程序、超越职权的行为，不符合职权法定原则。南通中院判决撤销一审判决及”撤销决定“。
■法官说法
行政机关自我纠错
应当遵守法定程序
“行政机关自我纠错应当遵守法定程序。在行政机关履行行政管理事务过程中，不可能苛求其做到完美无缺，当行政机关发现自己的行政行为存在问题时，本着实事求是、有错必究的原则，应当允许并鼓励其及时自我纠错，作出正确的处理。但是，行政机关的自我纠错不仅追求的是实体结果的正确，还应当遵守正当的法律程序。”高鸿介绍说，本案中，在原复议决定仍然生效时，虽然江安镇政府注意到这个问题并向其上级如皋市政府请示，但仅凭如皋市政府内设机构的意见不足以改变其已经对外发生法律效力的行政复议决定，在此情况下，作出的“撤销决定”，违反了法定程序，应予以撤销。
高鸿说，对于程序轻微违法的案件，从严格依法行政的角度来看，今后法院的裁判尺度将会趋于严格，加大对行政执法程序的司法审查力度。因此，无论此类问题是否直接导致行政机关败诉，都应当引起行政机关足够的重视，增强程序意识，严格按照法定程序作出行政行为。
■司法观察
行政机关应强化法制思维积极出庭应诉
2015年，南通市行政诉讼案件受案范围扩大，虽然涉及的主要领域相对比较集中，但类型有所增加。劳动和社会保障、公安、城建、拆迁、土地仍然是行政案件比较集中的领域，共受理一审劳动和社会保障类案件325件，占比18%，土地类案件330件，占比18%，征地搬迁类案件285件，占比15%，公安类案件242件，占比13%，城建类案件206件，占比11%，另外还出现了公共企事业单位、移动公司、档案管理部门首次成为行政诉讼被告的案件。与此同时，随着案件数量的大幅增长，行政机关败诉案件也不断增多。2015年，南通行政机关一审败诉案件156件，比2014年增加了60件，占全部裁判案件的10.5%，败诉率下降了1个百分点，而在败诉案件中，涉政府信息公开案件87件，占败诉案件总量的50%以上。
谈及对今后依法行政工作的建议，高鸿建议，行政机关应当强化法治思维方式，提升行政执法水平。
一是要推进执法规范化建设。针对行政管理中出现的各种问题，要健全行政机关执法联席会议、信息共享机制和专业法律顾问制度，增强重大政策措施的合法性评估，避免引发诸多矛盾和纠纷。
二是要充分发挥行政复议化解行政争议的作用。行政复议机关以新法实施为契机，坚持严格执法，公正执法，切实发挥复议机关的监督纠错功能，彻底解决以往行政复议中维持率高、纠错率低的问题，有效化解行政争议，保护公民合法权益。
三是进一步深化行政机关负责人出庭应诉。相关部门对出庭应诉率明显偏低的县、市、区和市级机关要进行督促检查，查找原因，研究对策，提升出庭率，实现“出庭、出声、出效果”。建议在制定行政机关负责人出庭考核办法时，应当考虑案件类型、案件数量及行政机关负责人工作实际等客观因素，统筹兼顾，制定更加科学、合理的制度，使行政机关负责人出庭既不成为应诉行政机关的一项负担，又能切实发挥其示范、引领法治社会建设的价值功能。
四是全面推进政务公开。行政机关应当按照有关政务公开、信息公开、村务公开的法律法规和文件的要求履行职责，坚持“以公开为原则、不公开为例外”，最大限度地满足和保障群众的知情权和监督权。对于符合公开条件的申请事项，应当及时、准确、完整地公开；申请事项不属于公开范畴或者无法按照申请人的要求提供信息的，应当主动沟通，依法履行告知、释明等义务，取得申请人的理解；书面答复应当充分说明理由，做到事实依据和法律依据充足。切实采取有效举措，努力打造透明政府。另外，对于部分涉嫌滥用信息公开申请权的申请人，进行严格审查，以兼顾维护法律的严肃性和公共资源的有效利用。
五是推行多元化纠纷解决机制。进一步预防和化解行政争议，完善健全行政争议解决机制，做优行政争议化解工程，搭建官民对话平台，及时合法有效地将矛盾化解在萌芽状态。对社会影响重大和群体性争议以及疑难复杂的行政争议，建议行政机关积极开展案前协调工作，主动了解当事人诉求，尽最大可能化解行政争议。对一些成因复杂、政策法律规定不明确、无法快速解决的行政纠纷，着力构建多元化纠纷解决机制，实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，形成化解行政纠纷的社会合力。
