美国法院经费制度经历了由行政部门控制到司法机关自主管理，由行政分级负担向议会集中审批的发展过程。为了保障司法机关依法公正履行司法职责，二十世纪四十年代以后，美国联邦法院经费制度彻底摆脱了行政机关的干预，真正走上了由联邦法院独立管理的道路；各州则在随后的七十年代启动由州财政统一管理全州法院经费的改革运动。目前，美国法院经费制度的基本格局是：联邦法院的司法经费由联邦财政统一保障；州法院的司法经费主要由州财政统一保障。

　　美国是联邦制国家，其司法制度最显著的特征是实行双轨制，分别设立联邦和州双重法院系统。这两套法院系统相互平行、相互分立、相互独立、互不隶属，它们在不同地域范围内各自管辖不同性质和类型的案件。

　　联邦法院系统一般包括联邦地区法院、联邦上诉法院和联邦最高法院。

　　各州行政管理体制通常分为州、县（或市）、乡（或镇）三级。州法院系统的设置并不完全相同，但通常由基层法院、上诉法院和最高法院等三级法院组成，也有的州法院只设置基层法院和最高法院两级。

　　法院经费制度的主要内容

　　联邦法院经费制度

　　美国联邦法院经费制度实行由联邦最高法院集中编制、国会统一审批的运作模式。

　　1.联邦法院提出经费请求。在每个联邦财政年度（每年的10月1日到次年的9月30日），各联邦地区法院都要以上一财政年度的经费支出为基础，同时考虑下一财政年度需要调整或者增加的经费项目，以及通货膨胀率和法院工作量等因素，提出本法院的预算编制请求。

　　每个联邦地区法院都设置有法院管理官(Court Administrator)，他们是负责管理法院日常事务的非司法官员。法院管理官的一项重要职责就是草拟本法院的经费预算。联邦地区法院的经费预算草案要经过法官会议讨论通过。

　　在每个联邦司法巡回区，都设置有巡回司法理事会。巡回司法理事会由该巡回区的联邦上诉法院法官和部分联邦地区法院法官组成。联邦司法巡回区法院的司法经费由巡回司法理事会审议通过，联邦巡回区法院用地和法院基础设施建设也由巡回司法理事会审批。

　　2.编制联邦法院经费预算方案。联邦巡回区法院行政管理部门向美国联邦法院行政管理局提出法院经费预算请求。联邦法院行政管理局负责汇总和制作整个联邦法院系统的经费预算报告，并承担联邦法院的人员工资、办公用品、物质装备和建设用地和基础设施的管理工作。

　　联邦法院行政管理局在编制法院经费时，主要基于地区法院和上诉法院向其提交的预算请求；同时，对于一些经费项目，如电话费和陪审团费用，由联邦法院行政管理局直接测算并分摊到联邦各个法院。联邦法院行政管理局将司法预算方案提交美国司法会议审核。

　　美国司法会议由美国联邦最高法院首席大法官、12个联邦巡回上诉法院首席法官以及来自每个巡回区的一名地区法官组成，没有行政部门和立法机构的成员参加。美国司法会议设立了不同领域的委员会，其中有负责审议联邦法院预算和经费的委员会。联邦最高法院和其他专门法院单独起草各自的经费预算，并与联邦普通法院的经费预算一起，形成联邦法院系统的整体经费预算方案。

　　3.提请国会审议法院经费预算。联邦法院经费预算方案，由联邦首席大法官递交给总统管理和预算办公室。总统管理和预算办公室可以对联邦法院预算方案提出意见，但不能对其进行修改，它只能如实地将联邦法院经费预算方案包括在总统的总体预算方案（包含立法、行政、司法三个分支部门的预算方案）中，最后一并递交给国会审议批准。

　　总统预算递交给国会后，参众两院都要举行听证会，征求对法院经费预算方案的意见。如果没有意外，总统会在联邦财政年度开始的10月1日以前签署联邦法院经费预算方案。

　　4.联邦最高法院分配预算经费。联邦法院司法预算方案经国会通过和总统签署后，便由联邦法院行政管理局负责具体执行法院预算，美国司法会议对联邦法院行政管理局的司法经费管理活动进行监督。

　　联邦法院经费预算通常分为3大类型：工资薪酬、法院运转费用和自动化建设费用。联邦法院行政管理局根据项目规划，在充分考虑各联邦法院案件数量和当地的面积、人口、经济状况、交通、犯罪率等因素的基础上，决定各联邦法院的经费预算数额及经费支出次序，同时对有关项目经费在国会批准的预算总额范围内进行必要调配。

　　联邦法院行政管理局要对各联邦法院的司法经费使用状况进行审计，并且代表司法会议向国会汇报和解释联邦法院的预算经费运行情况。

　　各联邦法院的行政管理部门具体负责本法院经费的管理和使用，包括法院工作人员的工资薪酬和福利、差旅费用、公用设备和用品的采购、合同服务费用、培训费用、陪审团费用开支和办公用地的租金等，并向联邦法院行政管理局报告法院经费使用情况。

　　州法院经费制度

　　美国各州法院经费制度的具体内容不完全相同。从总体上看，美国州法院经费制度，可以划分为州财政统一保障型、地方财政分级保障型，以及州和地方财政共同保障型三种。但是，由州财政统一保障法院经费，是美国州法院经费制度发展的主要做法和基本趋势。

　　就州法院经费统一由州财政保障而言，其大体程序是：

　　1.州初审法院的行政管理部门，根据上一财政年度的经费支出情况和本年度的审判工作量等因素，提出本法院的经费预算请求，并上报州上诉法院。州上诉法院汇总辖区内各初审法院的经费预备请求后，向州最高法院行政管理部门提出本辖区的法院经费预算申请。

　　2.州最高法院行政管理部门根据下级法院提出的经费预算请求，制定全州法院的财政计划，统一编制州法院经费预算方案。州法院的经费预算方案由州司法会议审查和批准。州司法会议成员包括州最高法院1人，州上诉法院3人，高等法院9人，参议院和众议院各1人，律师协会4人；州最高法院首席法官兼任主席，州最高法院行政管理部门负责人是当然成员并兼任秘书长。

　　3.州法院经费预算交给州长汇总，编入州财政总体经费预算中。州长不得对法院经费预算进行修改，但可以提出有关意见和建议。州长将包括法院经费预算在内的州财政总体经费预算提交州议会讨论通过。当然，也有极少数州实行法院各自直接向立法机构提交本法院的预算请求的做法。

　　4.州法院经费经议会审批后，各法院行政管理部门负责经费管理工作。各法院有权自主决定如何使用法院经费，但要接受州最高法院行政管理部门的财务审核，并受到州审计机构的监督。

　　在实行司法经费由州财政统一负担的情况下，各州法院经费保障的具体情况也完全相同。许多州根据司法经费种类和法院管辖范围，对法院经费分别由州财政和地方财政加以保障。有些州财政对下级法院经费支持的力度较大，高达80%；有些州支持力度较小，只有20%以下。

　　一般来说，州财政司法预算的覆盖范围主要包括法官薪酬和其他法院人员工资、差旅费，其他非人员经费和基础设施等项目经费，以及法院设施的维修和清洁经费，由当地财政主要负担。当然，州财政也可以通过发行债券的收益，对法院建设项目进行资助。如果州法院经费存在较大缺口，也可以向联邦财政申请有关项目经费补助。

　　法院经费制度的主要特点

　　从以上美国法院经费制度的基本内容中，可以看出，美国法院经费制度具有以下显著特点：

　　1.法院经费制度具有独立性。在美国，无论是联邦法院系统还是州法院系统，它们都拥有一套单独的司法预算经费保障机制。联邦法院和州法院的经费预算都由法院独立编制，与其他国家机关的经费预算相互分立；法院经费预算经立法机关审议批准后，法院直接负责经费的管理和使用。

　　美国法院的经费制度与美国检察机关、警察机关、监狱管理部门，以及国家安全部门和司法行政机关的经费保障机制完全不同。这些部门没有独立的经费保障机制，它们被当作行政机关的职能部门，其经费预算与政府其他部门的经费预算一起，统一纳入行政经费预算的整体规划当中。

　　从美国各州的情况来看，州地方检察机关、警察机关、监狱管理部门，以及司法行政机关的经费均由地方同级财政预算加以保障，这与州法院经费主要由州财政统一保障的做法也不相同。

　　由州财政统一保障法院经费的好处是：它能够为地方法院提供更加充裕的资金来源和稳定的经费支持；有助于保持司法经费分配标准上的统一性；可以通过集中采购获得经费使用上的规模效应；有利于地方法院摆脱对同级财政的依赖，更加公正地审理和裁判案件。

　　美国法律明确规定，禁止政府部门对法院经费进行干预。

　　2.法院经费制度具有统一性。联邦制国家的法院经费制度，一般采取两级管理模式：联邦法院的司法经费由联邦财政统一保障，州法院的司法经费主要由州财政统一保障。

　　作为联邦制国家，美国联邦和各州都拥有各自的宪法法律体系，分别享有独立的立法权、行政权和司法权。美国司法事务在联邦和州两个层面被划分为相对独立的领域，涉及联邦性司法事务的案件由联邦法院管辖，属于各州司法事务的案件由州法院管辖。

　　与此同时，联邦和各州都享有各自的财政预算，各州在很大程度上具有独立的税收立法权和税收体系。在这种体制安排下，美国法院经费从总体上实行二元化保障制度，全国性司法事务由联邦财政保障，各州行政区域内的司法事务由州财政保障。联邦各级法院经费都由联邦财政拨给，联邦最高法院统一分配管理；各州法院经费主要由州财政统一供给，州最高法院统一分配管理。

　　当然，美国法院经费制度在整体上的统一性，并不排除在某些项目经费方面，联邦和州之间存在着必要的财政转移支付；同时，也不排除当地财政对法院特定项目经费的支持。从这个意义上看，美国法院经费制度的统一性具有相对意义。这体现出美国法院经费制度的务实态度。

　　3.法院经费具有科学性。美国法院经费制度从提编概算、预算编制，到预算方案的提交和审批，都遵循了一套严格规范的程序规则。

　　美国法院经费根据功能和用途，划分为人员经费、公用经费、业务装备经费、基础建设经费等不同的类别。这些不同类别的法院经费科目，按照自身的特点实行不同的预算编制和管理。

　　无论是联邦最高法院还是州最高法院，它们在分配法院经费时，基本上是根据下级法院审理的案件数量和法院工作成本来拨付经费，而不与法院人员数量直接挂钩（法院人员具有变动性）。这不仅能够准确测算法院经费分配的比例，而且有利于避免最高法院管理司法经费的随意性，防止法院在分配经费时出现干预下级法院依法独立审判的现象。

　　美国建立了相当严格的法院经费管理制度。法官工资报酬等经费科目建立了相对统一的标准；对一定数目以上的采购项目实行公开招标；对办公设备和有关装备的配备制定有严格的标准；充分利用信息化手段节减成本，压缩经费支出；在保障法院工作正常运转的前提下，严格控制法院经费开支；定期对法院经费运行情况进行绩效考评，同时加强内部审计监督。

　　美国法院经费制度所具有的组织化、程式化和规范化等特点，能够保障美国法院经费制度沿着科学的轨道运行。

　　法院经费制度的内在意蕴

　　法院经费短缺是目前美国法院面临的实际问题。联邦最高法院首席大法官约翰·罗伯茨自2005年上任以来，几乎在每年的年度报告中都提到司法经费保障问题。在2012年的年度报告中他强调，随着通货膨胀、预算赤字和成本增加，以及案件的不断增多，联邦法院已经越来越难以履行宪法法律确定的职能。行政和立法部门应当关注联邦法院在财政和人力资源方面的需求。如果没有足够的资金，公正的司法就会受到损害。

　　在2013年的年度报告中，他用主要篇幅讲了法院经费困难问题。他指出：“司法预算问题仍然是法院目前所面临的头等大事。”他直言道：“司法部门每年的开支实为国库的冰山一角，仅占联邦政府总支出的1/500。”美国法院经费制度的基本框架及其背后的司法理念，具有一定的启示意义。

　　1.法院经费制度应当充分体现权力制约的理念。权力分立并相互制衡是美国人民根深蒂固的观念。任何权力都不是至高无上的、不受制约的，这一观念贯穿于美国全部政治生活中。

　　美国法院经费制度同样体现了权力分立与制约的理念。无论是美国联邦法院系统还是州法院系统，法院在司法经费管理上享有高度自治权的同时，也受到其他权力部门的约束。

　　法院经费预算方案由法院提出，行政部门不得干预；行政部门虽然没有司法预算的决定权，但法院要通过行政部门向立法部门提出司法预算方案，法院不能越过行政部门，直接向立法部门提交司法经费预算方案，行政部门可以对司法预算提出意见建议；法院对其经费来源没有控制权，必须依靠立法部门的批准，立法部门通过召开听证会等方式对法院经费进行审查，只有立法部门批准后，法院经费预算才能具体实施。

　　另外，法院基础设施和重大工程项目建设经费通常也由行政部门保障。因此，美国法院经费制度是不同权力相互协商、相互制约的产物，任何一个权力部门都不能独自决定法院经费的具体运作。

　　我国法院经费在改革和完善过程中，应当坚持法院经费保障权的分立和制约原则。可以考虑法院经费预算方案由法院根据实际情况提出，交给国家财政部门汇总，编入国家财政总预算；财政部门可以对法院经费预算方案提出意见建议，但不能修改预算方案的具体内容；立法机关对法院经费预算进行审议和批准；法院按照批准后的法院经费预算进行管理。

　　2.法院应当在法院预算管理中占据主导地位。美国不仅建立了与其他经费相互分离的专门法院经费制度，而且法院在司法经费预算和管理中起着决定性作用。

　　在法院经费预算编制方面，各法院提出经费预算请求，司法会议对法院经费预算进行审议。司法会议成员基本上是各级法院的法官。只要法院经费预算没有原则性问题，立法机关都会通过法院经费预算方案。

　　在法院经费管理方面，法院具有较大的经费管理权限，包括部分预算资金的再分配、自行采购部分商品和服务等；同时法院有权对不同项目的经费进行适当调整。在某种程度上可以说，法院决定着美国司法经费的总体规模和实际运行。

　　美国法院独立编制和管理司法经费符合国际社会的通行做法。联合国大会《北京声明》第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同列出。”

　　我国法院经费制度改革，应当更加充分发挥法院的主导作用。

　　3.健全法院经费的监督制约机制。美国法院经费制度的良好运行，离不开完善的监督制约机制。

　　无论是联邦法院还是州法院，都具有较为健全的电子会计系统，利用计算机技术对法院经费运行情况进行管理和监督。

　　各法院都要向法院经费主管部门提交详细的经费预算管理方案，说明经费预算如何编制、如何执行、会计账目如何管理等，同时还要提交详细的执行计划。各法院都建立有记录法院经费运行情况的电脑会计系统，并与联邦最高法院或州最高法院的电脑系统联网。

　　法院电脑会计系统定期提供每一项拨款的进展报告，使法院经费主管部门有机会了解经费的节余或潜在的经费短缺情况，同时便于对法院经费支出状况进行审核，并为预测下一财政年度法院预算提供依据。

　　在财政年度终止时，法院经费主管部门必须结清账目，并核实每一拨款账户的最终债务额。

　　（作者单位：最高人民法院办公厅）